Jan 17 2017

CEPACs: Certificados de Potencial Adicional de Construcción

CEPACs: Certificados de Potencial Adicional de Construcción

CEPAC: Certificate of Additional Construction Potential.

Un Nuevo Instrumento Financiero para la Captura de Plusvalía en Sao Paulo:

(Publicado en “Municipal Revenues and Land Policies”, Ed. Gregory Ingram and Yu-Hung Hong. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Mass. 2010)

Paulo Sandroni

Los certificados de potencial adicional de construcción (CEPACs) son emitidos por el Consejo Legislativo de la Ciudad de Sao Paulo y se negocian en subastas electrónicas en la Bolsa de Valores de Sao Paulo (BOVESPA). Estos le otorgan al portador derechos adicionales de construcción tales como un radio de planta-ocupación y la capacidad de cambios de uso de la parcela o lote. Desde el punto de vista financiero, los CEPACS son la compensación económica que el promotor o urbanizador le da a la administración pública en contraprestación por los nuevos derechos de construcción.

Este instrumento fue creado en 1995 en la Operación Urbana Faria Lima, pero solo comenzó a entrar en vigor en 2004, luego de la aprobación de la Ley de la Ciudad (Estatuto de Cidade), el cual incluía el CEPAC como un instrumento que podía ser utilizado en territorio brasileño.

Operaciones Urbanas Conjuntas

Antes de explicar los CEPACS es necesario describir las Operaciones Urbanas Conjuntas, llamadas OU (operaciones urbanas), en la cual se utilizan los CEPACS.[1] Una OU puede ser descrita como una herramienta de transformación estructural de un sector de la ciudad, básicamente promovida a través de una sociedad entre autoridades públicas y promotores privados. También incluye la participación de arrendatarios, inversionistas, residentes y otros actores, y tiene que estar aprobada por el Concejo de la Ciudad (Montandon y De Sousa 2007).

Ya que es una sociedad mixta pública-privada para el desarrollo urbano, las OU tienen elementos especiales. Los más importantes son los incentives urbanos ligados a desembolsos que funcionan tanto como un atractivo para el inversionista privado como una manera de inducir desarrollos que permiten ajustar las políticas urbanas a las trasformaciones deseadas. Los incentivos, definidos por la ley específica de cada OU y establecidos ahora de forma general por una Ley de Ciudad, son modificaciones de índices y características de parcelamientos, usos de la tierra y área de ocupación (huella de implantación).

En términos prácticos, una operación urbana es una intervención en un área extensa de la ciudad, la cual requiere infraestructura y mejoras urbanas tales como avenidas, drenajes, viviendas de interés social, espacios públicos, equipamiento urbano y otras inversiones. El financiamiento debe provenir de la plusvalía originada por los cambios de zonificación. Los propietarios y/o desarrolladores (promotores) de las parcelas o lotes ubicados dentro del perímetro de la operación urbana pueden presentar proyectos y pagar con CEPACS por los derechos adicionales de construir.

La administración pública examina el proyecto y analiza si es adecuado desde el punto de vista arquitectónico y urbanístico. Si es aprobado, el siguiente paso es estimar el incremento de plusvalía, y la manera como será compartido entre el sector público y el sector privado.[2] Cada UO tiene un porcentaje específico de participación del sector público en la plusvalía creada por el nuevo coeficiente de zonificación. Es algunos, como en el de la OU de Agua Branca, la participación es 60% mínimo; en otros, como en la OU Faria Lima, fue del 50% hasta 2004, cuando el sistema comenzó vendiendo CEPACs (Sandroni 2000).

De 1990 a 2002, las administraciones de Sao Paulo propusieron y aprobaron cuatro OUs: La OU Anhagabaú-Centro, la OU Agua Branca, OU Faria Lima, y la OU Agua Espraiada. El Plan Maestro de Sao Paulo de 2002 consolidó esas cuatro operaciones y creo nueve más: Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacu, Vila Leopoldina, Vila Sônia, Celso Garcia, Santo Amaro, y Tiquatira. De estas, y hasta Abril de 2008, solo la de Rio Verde-Jacu había sido aprobada por el Concejo de la Ciudad. El área total ocupada por las 13 OU es de alrededor del 20% de la municipalidad de 1,5Km². Cada una de esas operaciones tenía características particulares y motivaciones diferentes.

Volviendo a los CEPACs

Los CEPACs son emitidos por el Concejo Municipal a través de la EMURB (Empresa Municipal de Urbanização), y son vendidos en subastas en la bolsa de valores como bonos financieros que dan al portador derechos de construcción adicional en el lote. Se pueden utilizar solo dentro del perímetro de la OU en la cual fueron emitidos. En Sao Paulo para Diciembre de 2009, los CEPACs podían ser utilizados en solo dos de las cinco OU aprobadas: Faria Lima y Agua Espraiada. Las otras, como Agra Branca y Centro (la primera OU creada en Sao Paulo), no utilizaban este instrumento porque los CEPACs no existían en el momento en que esta fue presentada al concejo municipal. Ahora, la ley de OU está siendo revisada, y la intención es adoptar el sistema CEPAC, para capturar plusvalías.

La cantidad total de CEPACs que pueden ser emitidos depende del total de área adicional que cada OU es capaz de soportar. Este número se basa en análisis previos de arquitectos, ingenieros, economistas y servidores técnicos que comparan este límite superior con la infraestructura existente y todas las obras adicionales que serán financiadas con fondos originados por la venta de los CEPACs.

Todos los CEPACs tienen el mismo valor nominal pero corresponden a diferentes cantidades de metros cuadrados, dependiendo de la ubicación dentro del perímetro del terreno donde serán aplicados. Esta diferencia se debe a los diferentes precios de lotes, según el sector donde hayan sido ubicados. En la OU Agua Espraiada, el total de área que se ofrece en venta corresponde a 3,75 millones de CEPACs, de los cuales 1.483 millones habían sido vendidos para diciembre de 2009. En la OU de Faria Lima desde 2004, cuando los CEPACs comenzaron a usarse se habían vendido 545.923 CEPACs, y la administración  tiene alrededor de 610.000 de ellos, para ofrecer en futuras subastas.

Una de las principales ventajas de esta forma de captura de plusvalías es obtener compensación antes de que el desarrollador o promotor comience a construir el proyecto. Esto permite a la administración pública financiar la construcción de infraestructura sin crear un déficit o deuda pública, y sin utilizar recursos del presupuesto que pueden ser empleados en otras actividades, tales como educación o salud (Afonso 2004). El comprar CEPACs le permite al empresario adquirir derechos de construcción adicionales que pueden ser usados cuando quiera que el ciclo de transacciones inmobiliarias esté en su punto óptimo, o cuando el empresario decida que es el mejor momento para emprender el proyecto.

La Administración puede también usar los CEPACs, a través de subastas privadas, para pagar a las firmas (si los aceptan) que tengan contratos para construir infraestructura, incluyendo viviendas de bajo costo. En otras palabras, los CEPACs pueden ser utilizados directamente como fondos no presupuestarios, para pagar por bienes y servicios que son necesarios para construir o renovar infraestructura, o para construir viviendas de bajo costo que permitan eliminar o urbanizar áreas informales.

Hasta Diciembre de 2009 todos los ingresos producidos por los CEPACs en la OU de Faria Lima y la OU de Agua Espraiada correspondieron a R$825 millones y R$799, respectivamente, con un ingreso total de R$1,624 billones (US$812  millones a la tasa de cambio de US$1 = R$2 en promedio; ver tablas 8.2 y 8.3). Comparando este ingreso con los producidos por impuesto a la propiedad, en 2007 los ingresos en la municipalidad de São Paulo fueron equivalentes a US$1,4 billones (de un total de ingresos municipales de US$10 mil millones), y el ingreso producido por los CEPACs en cinco años fue alrededor de US$812 millones, o 58 por ciento del ingreso por impuesto a la propiedad, alrededor de 11 por ciento por año. Esto permite comparar todo el impuesto a la propiedad en la ciudad con los ingresos obtenidos de solo dos OUs. El impuesto a la propiedad está en flujo continuo, y el ingreso que proviene de vender CEPACs depende del mercado (precios y cantidad vendida cada año) y termina cuando la cantidad total de CEPACs ha sido vendida.

Los nuevos edificios para uso comercial y residencial construidos con los derechos proporcionados por los CEPACs han contribuido también a incrementar el ingreso proveniente de impuestos a la propiedad por dos razones principales: (1) hay un descuento en el impuesto a la propiedad de hasta 30 por ciento del valor inicial, dependiendo de la edad de las edificaciones y la calidad de las construcción, y de nuevos edificios reemplazando viviendas de baja calidad de más de 30 años; y (2) las nuevas edificaciones iniciaron un alza en los precios de la tierra. Algunos cálculos preliminares indican que, en algunos casos, el impuesto a la propiedad de los nuevos edificios podían incrementarse 4,4 veces  por metro cuadrado por sobre el ingreso anterior. Este aspecto de la influencia de los CEPACs no está claro aún, y debe ser objeto de futuras investigaciones (Biderman, Sandroni, y Smolka 2006).

Cada metro cuadrado vendido por CEPACs arroja más ingresos que lo que ha producido con los anteriores mecanismos de porcentaje mínimo de plusvalía. Una muestra de doce importantes proyectos en la OU de Faria Lima indica que el uso de CEPACs resultará en un gran incremento en los ingresos (ver tabla 1). En las varias subastas que han tenido lugar hasta ahora en la OU de Agua Espraiada, los precios se han elevado alrededor del 50 por ciento en promedio.

Captura de Plusvalías Antes de los CEPACs

Aunque un mecanismo de otorgamiento oneroso (derechos adicionales de construcción pagados por los desarrolladores) había sido establecido en las leyes municipales de desarrollo urbano desde el comienzo de los 1990s, el uso práctico de esta herramienta hizo surgir algunos problemas que merecen ser considerados. Primero, había un problema con el cálculo del beneficio recibido por el desarrollador y el porcentaje de este beneficio que el desarrollador debía pagar a la administración. La legislación sobre operaciones entrelazadas determinaba que la administración pública debería recibir un mínimo de 50 por ciento de la plusvalía creada con el beneficio recibido por el desarrollador, aunque en la OU de Agua Branca, este mínimo fue establecido en 60 por ciento. Este mecanismo permitió cierta flexibilidad en las negociaciones. La ley establecía que un mínimo debía ser dado a la administración pública, pero la cantidad final podía ser más alta, tal como de hecho sucedió en muchas operaciones entrelazadas. Todo dependía de si los negociadores de la administración pública trataban de obtener más del mínimo. En la OU Faria Lima hasta la aprobación de los CEPACs, la práctica burocrática era pedir solamente el 50 por ciento.

Otro problema importante era la forma en la cual se hacía el pago. Las normas de Operaciones Urbanas determinaban que el desarrollador debía pagar el valor calculado en obras seleccionadas de entre varias intervenciones listadas en cada OU. Estas intervenciones estaban enlazadas a la infraestructura necesaria dentro del perímetro poligonal de cada OU, pero también incluía viviendas de bajo costo. Esta era la situación de las dos primeras operaciones urbanas, Anhangabaú-Centro y Agua Branca. Estas obras de infraestructura fueron hechas al mismo tiempo que el desarrollador construía las edificaciones.

De manera que el programa de construcción de infraestructura era similar al de desarrollo del proyecto. Si el proyecto se retrasaba, se interrumpía, o incluso si se abandonaba, lo mismo sucedía a las obras de infraestructura y a la construcción de viviendas de bajo costo.[3] Esto sucedió solo una vez hasta el 2008, pero eso demuestra la importancia de separar el cronograma de inversión del desarrollador, del pago al sector público de la plusvalía correspondiente de la tierra. El mecanismo de los  CEPACs  puede ayudar a solucionar este problema.

Otro problema en la obtención de compensación económica del desarrollador era que antes de pagar por los beneficios recibidos, el desarrollador tenía que obtener aprobación del proyecto, desde la perspectiva arquitectónica y urbanística. Esto podía tomar más o menos tiempo, dependiendo de la capacidad de los grupos de la administración a cargo de los respectivos análisis.

En resumen, había dos problemas principales concernientes a la manera en que la compensación económica era pagada por los desarrolladores. Primero, la compensación económica era pagada en obras seleccionadas por el desarrollador de un menú establecido por la administración, pero si por cualquier razón había un retraso o interrupción en la construcción el mismo retraso o interrupción afectaba las obras de infraestructura, incluyendo las viviendas de bajo costo. Segundo, la cantidad de compensación económica dependía del número de proyectos presentados y algunos de ellos podrían tomar largo tiempo para ser aprobados.

La Creación de los CEPACs

Los CEPACs fueron creados básicamente para separar la compensación de la ejecución de los proyectos del desarrollador y proporcionarle a la administración pública los fondos para pagar infraestructura, independiente del momento en el cual el proyecto comienza a ejecutarse. En Marzo de 1995 fueron creados los CEPACs para ser utilizados en la Operación Urbana Faria Lima recientemente aprobada, y para financiar la ampliación de la avenida del mismo nombre. Los CEPACs se supone que iban a ser vendidos a los desarrolladores en subasta electrónica en la Bolsa de Valores. Los desarrolladores podían utilizar los CEPACs para obtener más derechos de construcción para sus proyectos. Los CEPACs podían también ser utilizados para pagar a contratistas, y/o pagar indemnizaciones necesarias para la ampliación de la avenida, siempre que estos fueran aceptados por los propietarios de los lotes que debían ser expropiados.

El instrumento no fue aprobado de inmediato por el Concejo de la Ciudad, por las dudas acerca de si eso incrementaba la deuda municipal. La deuda municipal estaba en su máximo, y la emisión era un asunto constitucional y federal. Como resultado, la primera subasta de CEPACs no tuvo lugar sino hasta 2004.

La naturaleza de las operaciones con los CEPAC era mercantil: la administración estaba vendiendo a los desarrolladores nuevos derechos de construcción creados dentro del perímetro de la OU, de manera que no había incremento en el endeudamiento municipal. El concepto finalmente fue aceptado seis años más tarde, en 2001, con la aprobación del Estatuto da Cidade, una Ley federal que regula los artículos 182 y 183 de la constitución federal de 1988, y el uso de los CEPACs fue permitido en todo el territorio brasileño. Pero solo en 2004 fueron específicamente aprobados los CEPACs  en dos operaciones urbanas en São Paulo: Faria Lima y Agua Espraiada.

 

Las Primeras Dos Subastas en 2004

La primera subasta de CEPACs fue hecha en la OU Agua Espraiada en Julio 2004; 100.000 CEPACs fueron ofrecidos al precio mínimo de R$300 (US$150). Todos ellos fueron vendidos, produciendo un ingreso de R$30 millones (US$15 millones). Este ingreso estaba enlazado a dos intervenciones en infraestructura: la construcción de un Puente suspendido por cables sobre el Río Pinheiros, y la construcción de 600 viviendas de bajo costo para la rehabilitación urbana del barrio Jardim Edith.

Los derechos de construcción que permite cada CEPAC depende de donde está localizado el lote en la OU. En el caso de Agua Espraiada, en sectores de la OU donde la tierra es más barata, cada CEPAC corresponde a 3.0 metros cuadrados, y donde es más costoso, a 1,0 metros cuadrados. En el caso de la OU de Faria Lima UO, estos límites oscilaban entre 0,8 metros cuadrados y 2,8 metros cuadrados.

En Diciembre de 2004 la primera subasta de CEPACs fue celebrada en la OU Faria Lima, y 90.000 CEPACs fueron ofrecidos a un precio inicial determinado por ley, de R$1.100 (US$550) cada uno. Solo 9.091 fueron vendidos, resultando en un ingreso de alrededor de  R$10 millones (US$5 millones). El fracaso de esta subasta y la aparente falta de interés de los desarrolladores en un área muy dinámica de la ciudad (desde el punto de vista del negocio inmobiliario) obedecieron a muchas causas. Desde mediados de 2004 en adelante, la única manera de obtener derechos adicionales de construcción en la OU Faria Lima, era comprar CEPACs. El mínimo precio de los CEPACs, fijado en R$1.100, representaba más de lo que se había pagado bajo la anterior regla de 50 por ciento de la plusvalía. Como la venta fue por subasta, el precio mínimo podía ser elevado dependiendo de la puja de los participantes. En resumen, el nuevo sistema representaba un incremento en el precio de la tierra para los desarrolladores. También, cuándo se hizo claro a principios del 2004 que la Ley de CEPACs iba a ser aprobada en la OU Faria Lima, muchos desarrolladores obtuvieron permisos de construcción bajo el anterior método de compensación económica. Por lo tanto, cuando la primera subasta fue propuesta para la OU de Faria Lima, los desarrolladores tenían sus permisos y no necesitaban adquirir derechos de construcción adicionales en subastas.

También es posible que los desarrolladores hayan desviado sus inversiones de la OU de Faria Lima a la OU de Agua Espraiada, donde los CEPACs eran considerablemente más baratos y las mejores áreas estaban muy cerca del perímetro de Faria Lima. En otras palabras, hubo una especie de canibalismo. Pero entre 2004 y 2008, se produjo un alza más intensa de los precios de los CEPACs de Agua Espraiada que en los de Faria Lima, y las diferencias fueron gradualmente reducidas. En una subasta en Agua Espraiada en 2008, el precio de los  CEPACs se elevó de R$411 a R$1.110 (US$205 a US$555), más alto que el precio inicial en Faria Lima y un inusual incremento debido probablemente a una intención especulativa fallida de arrinconar el mercado. Pero en una nueva subasta, algunos meses más tarde, al principio de la crisis financiera, el precio se desplomó a R$535, y solo 58 por ciento de los CEPACs ofrecidos se vendieron. Sin embargo, la recuperación de la economía brasileña durante el Segundo semestre de 2009  resultó en el incremento de precios de los CEPACs a R$615,50 y R$700 respectivamente (ver tablas 2 y 3).

Las razones adicionales para el enorme fracaso de la primera subasta en la OU de Faria Lima fueron una recesión en el ciclo del Mercado Inmobiliario y el hecho de que la subasta tuvo lugar durante la última semana del mandato del alcalde que había perdido las elecciones ante la oposición. La nueva administración había criticado las operaciones urbanas durante la campaña electoral, y esto causó una incertidumbre acerca del futuro de las operaciones urbanas en general.

Una segunda subasta en Noviembre de 2006 en la OU de Faria Lima también fracasó. Solamente 10.000 CEPACs fueron subastados, y una insignificante cantidad de 2.729 se vendieron al precio inicial de R$1.100, con ingresos de alrededor de R$3 millones (US$1,5 millones).

Para demostrar la diferencia entre obtener compensación por el método anterior de 50 por ciento mínimo de la plusvalía, y los CEPACs, nosotros creamos una simulación. Seleccionamos doce (12) proyectos residenciales, comerciales y de servicios, grandes, pequeños y medianos, todos aprobado en el 2000 siguiendo las normas anteriores de captura de plusvalía, y estimamos cuánto debían pagar esos desarrolladores  si tuvieran que usar CEPACs para obtener los derechos adicionales de construcción necesarios para sus proyectos. La tabla 1 indica (ver abajo) que el valor total de la compensación económica de esos doce proyectos era de casi R$62 millones. Pero si los proyectos se hubieran aprobado con las reglas de los CEPACs esta cantidad se elevaría a R$281 millones, alrededor de 350 por ciento más, en términos nominales. Factorizando en inflación del 20 por ciento durante 2000 a 2004, esto representaría un incremento de cerca del 280 por ciento (ver Tabla 1 abajo).

Aún sin comparar el precio pagado por los desarrolladores siguiendo el método anterior, con el costo de los CEPACs, este era inferior al precio fiscal de la tierra en el área (valor determinado por la Planta Genérica de Valores) excepto en dos casos: Mapping y Pablo Siemenson (ver tabla 8.1). Estos resultados no pueden ser generalizados porque el número de casos es relativamente pequeño, y uno de ellos (Eletropaulo) representa casi el 50 por ciento del total. Pero dan una idea de la diferencia.

Las Subastas de CEPACs en la OU Faria Lima

Tal como se indicó anteriormente, las primeras dos subastas públicas en la OU de Faria Lima UO fracasaron. Las tres subastas privadas entre 2004 y 2006 vendieron más CEPACs que las públicas. En subastas privadas la administración ofrece a los contratistas y/o suplidores el pago de las cuentas en CEPACs a un precio determinado. Si ellos aceptan, la administración transfiere los CEPACs a ellos en proporción a sus créditos, y el instrumento funciona como dinero no presupuestario.

Tal como se discutió anteriormente, los desarrolladores tenían un conjunto de permisos adquiridos de acuerdo a las reglas anteriores (porque eso era más barato), y no tenían que adquirir CEPACs para sus proyectos. Sin embargo, la oposición había Ganado las elecciones y el nuevo alcalde amenazaba con detener el proceso en la OU de Faria Lima, y revisar todos los contratos concernientes a las obras de infraestructura que se estaban realizando con el dinero proveniente de los CEPACs. Temiendo que no les fuesen a pagar, algunos contratistas acordaron recibir sus créditos en CEPACs antes de que el alcalde en ejercicio dejara el cargo. Los contratistas que tenían créditos con la administración anterior y que tenían destacadas cuentas a finales de 2004 no recibieron dinero hasta casi tres años después.  La siguiente administración (2005 to 2008) continuó ofreciendo pagar créditos en CEPACs, y algunos contratistas aceptaron, como se puede apreciar en la Tabla 1 (ver abajo).

La tercera subasta pública en 2007 tuvo mucho éxito, En esta subasta 156.730 CEPACs fueron ofrecidos a un precio inicial de R$1.225, y todos ellos fueron vendidos por R$1.240,01, un incremento de casi 13 por ciento sobre el valor nominal de R$1.100. El monto total obtenido fue de R$194 millones. Los contratistas también aceptaron 72.942 CEPACs en subastas privadas como pago por sus créditos. Dos factores pueden explicar este éxito. Es posible que para 2007 los permisos obtenidos antes de la introducción de CEPACs hubieran vencido, y el ciclo de mercado inmobiliario estaba en fase de expansión.

Esta explicación es reforzada por el hecho de que en la primera subasta de 2008, todos los 83.788 CEPACs ofrecidos a un precio inicial de R$1.300.00 fueron vendidos a R$1.538,01, una diferencia de casi 16 por ciento —ó 40 por ciento del valor nominal de R$1.100. Esto resultó en un ingreso de alrededor de R$129 millones. La presión de la demanda y el alza de los precios permitieron que la administración incrementara los precios de los CEPACs ofrecidos a contratistas para pagar por sus créditos. Es posible que los contratistas que también fueran desarrolladores, aceptaran este precio más elevado en el momento en que el ciclo de mercado inmobiliario alcanzaba su pico. También es posible que los contratistas vieran una oportunidad de especular porque los desarrolladores estaban pidiendo más CEPACs (todos los CEPACs ofrecidos en 2007 y 2008 fueron vendidos), y el precio probablemente se incrementaría en un futuro cercano, porque nadie sabía cuando la administración celebraría otra subasta de CEPACs. Tal vez su intención era vender estos CEPACs a desarrolladores en transacciones privadas que no necesariamente tenían que hacerse públicas. No sabemos si esto sucedió, y si así fue sus operaciones especulativas tuvieron éxito. Pero en Septiembre de 2008 la crisis financiera golpeó el mercado inmobiliario.

Los efectos de esta crisis se pueden apreciar en los resultados de las subastas en Febrero y Marzo de 2009. En Febrero 100.000 CEPACs fueron ofrecidos a un precio de R$1.700, pero solo 55.612 fueron vendidos (a ese precio), produciendo un ingreso de alrededor de R$94 millones. En Marzo 30.000 CEPACs fueron ofrecidos a un precio de R$1.715, pero solo 1.521 fueron vendidos, produciendo ingresos por solo R$2,6 millones. Tal vez el fracaso de esta última subasta obedeció no solo a la situación financiera de muchos desarrolladores, sino también al pobre trabajo de la EMURB’s de preparar e informar al mercado de dicha subasta. Sin embargo, una subasta de 120.000 CEPACs en Octubre del 2009 – cuándo la recuperación económica comenzó – tuvo éxito y toda la emisión fue vendida a R$2.100.

Cinco subastas privadas tuvieron lugar en la OU de Faria Lima (ver tabla 8.2). El monto total obtenido en las subastas privadas hasta el 2008, fue de casi R$140 millones. Para Agosto de 2009 el ingreso total por CEPACs en la OU de Faria Lima fue, como se mencionó anteriormente, R$825 millones (US$412 millones). La Tabla 8.2 sintetiza estos resultados.

Las Subastas de CEPACs en la OU de Agua Espraiada

Desde la aprobación de la OU de Agua Espraiada, el único mecanismo posible de adquirir derechos de adicionales de construcción era adquirir CEPACs en subastas. Once subastas públicas se realizaron entre Julio de 2004 y Diciembre de 2009.

Tal como indica la Tabla 3 (ver abajo), los desarrolladores adquirieron todos los CEPACs ofrecidos en todas menos cinco de las subastas. La subasta de Diciembre de 2004 puede ser considerada un fracaso: de los 70.000 CEPACs ofrecidos, solamente 16.899 fueron vendidos, aparentemente por la misma razón que la de los fracasos en la primera subasta de la OU de Faria Lima —falta de confianza en la nueva administración. Las subastas de 2005 en adelante pueden ser consideradas como exitosas, con la excepción de la segunda subasta en 2008 y la segunda en 2009. En la subasta de Febrero de 2008, el ciclo del Mercado inmobiliario estaba en su pico, y 186.740 CEPACs fueron ofrecidos a un precio inicial de R$460 (comparado con el precio nominal de R$300 de los CEPACs en la OU de Agua Espraiada). La competencia entre desarrolladores fue feroz; el precio se elevó a R$1.110, un sobreprecio de más de 140 por ciento; y la administración ganó más de R$207 millones. No está claro por qué el precio se incrementó tanto. Si la intención de los participantes fue especular y no utilizar inmediatamente los CEPACs en proyectos, el comprador final cometió un error enorme, porque en la subasta de Octubre de 2008—después de los comienzos de la crisis económica—la administración ofreció 650.000 CEPACs (la cantidad más alta de CEPACs ofrecida en una sola subasta) al precio inicial de R$535 y vendió solamente 379.650. En pocas palabras, el precio de los CEPAC había caído más del 50 por ciento. En una subasta de 2009, todos los 73.500 CEPACs fueron vendidos a R$615,50, y en Noviembre, solamente 72.270 de los 175.000 CEPACs ofrecidos, fueron colocados a R$700, más de 130 por ciento de incremento sobre el precio nominal de R$300 de 2004.

Las subastas privadas en 2006, 2007 y 2008 vendieron alrededor de 136.000 CEPACs y el ingreso fue de R$54,9 millones. (Eso no era común en esta OU: hubo solo una en 2007 por 9.008 CEPACs que produjeron un ingreso de R$3,7 millones). El monto total de ingresos provenientes de CEPACs en la OU de Agua Espraiada de 2004 a Diciembre de 2009 fue de R$799 millones (ver tabla 8.3). Si los ingresos por CEPACs no son usados inmediatamente para pagar contratistas, pueden ser invertidos en el Mercado financiero. Hasta Julio 2009, el ingreso financiero total en las dos OU, fue de R$73 millones (US$36,5 millones).

El Uso de CEPACs

Los CEPACs pueden ser utilizados solo dentro del perímetro de la OU que los emite. La cantidad obtenida esta vinculada a un uso especifico seleccionado del menú de intervenciones aprobadas para esa OU específica. El monto total de CEPACs a ser emitidos está predeterminado en la Ley de cada OU; y corresponde a la suma total de metros cuadrados que la infraestructura presente y futura puede soportar. Cada OU determina el máximo de metros cuadrados que puede ser construido en el perímetro, para usos residencial y no residencial. El ingreso por CEPACs también se puede utilizar para pagar expropiaciones.

En la OU de Faria Lima (con un área total de 450 hectáreas), casi 950.000 del total de 2,25 millones de metros cuadrados han sido vendidos antes de que los CEPACs fueran aprobados en 2004, dejando 1,31 millones de metros cuadrados por vender, correspondientes a 1,16 millones de CEPACs. En todas las subastas públicas y privadas realizadas desde 2004 hasta Diciembre 2009, alrededor de 545.000 CEPACs fueron vendidos, dejando más de 610.000 para ser ofrecidos en las próximas Subastas. Tal como se señaló anteriormente, en la OU de Agua Espraiada, con un área total de 1.450 hectáreas, todas las compensaciones económicas para los desarrolladores fueron realizadas a través de los CEPACs. El tiraje inicial a ser vendido fue de 4,85 millones de metros cuadrados en 3,75 millones de unidades de CEPACs. Para Diciembre de 2009, 1.483 millones de CEPACs habían sido vendidos, casi 40 por ciento del. Está claro que la administración posee un gran tiraje de CEPACs para ser vendidos en ambas OUs.

En el sector de las Olimpíadas de la OU de Faria Lima y en el sector Berrini de la OU de  Agua Espraiada, todos los CEPACs para uso no residencial han sido vendidos, y ya no es posible para los desarrolladores incrementar derechos de construcción allí. En el sector Faria Lima de la OU Faria Lima, menos de 10 por ciento de los CEPACs de uso no residencial quedan disponibles. Esto significa que en la OU de Faria Lima, los desarrolladores deben orientar sus proyectos a los otros dos sectores, Helio Pelegrino y Pinheiros, los cuales no son atractivos para edificaciones destinadas a comercio y servicios. El hecho de que alrededor de 100.000 CEPACs en la OU Faria Lima y más de 400.000 en la OU de Agua Espraiada están en manos privadas y aún no están vinculados a proyectos, parece obedecer al descenso del mercado inmobiliario desde Septiembre de 2008, más que a evidencias en la formación de un mercado paralelo.

Un desarrollador puede utilizar los CEPACs en tres formas: (1) para construir un radio de 4:1 en área de suelo; (2) para cambiar de uso; y (3) para cambiar planta de ubicación. Para garantizar el uso de los CEPACs antes de que en el sector ya no haya áreas disponibles, el portador debe vincular los CEPACs a un lote específico. Esta vinculación es importante porque si la emisión de metros cuadrados termina en un sector, al desarrollador no se le permitirá utilizar los CEPACs allí, aunque él tenga tierra en ese sector- Sin embargo el podría utilizar sus CEPACs en otro sector de la misma OU en la cual aún haya emisiones de derechos disponibles.

Emisión de los CEPACs

Los CEPACs son emitidos por la agencia EMURB (Empresa Municipal de Urbanização) del Concejo de la Ciudad, y son subastados por el Banco do Brasil, un banco federal. La cantidad total de CEPACs emitidos no puede ser mayor que el total establecido en cada Ley de Operación Urbana.

Cada emisión de CEPACs debe especificar lo siguiente:

  • La Operación Urbana donde los CEPACs podrán ser usados

  • Cuáles intervenciones serán financiadas con los ingresos producidos

  • El valor total de la emisión

  • El precio de cada CEPAC

  • La cantidad emitida

  • El coeficiente de conversión, en caso de que los CEPACs sean usados para cambios de uso, en vez de ser usados en área adicional de construcción.

Gestión y Fiscalización de las Operaciones Urbanas

En el caso de la OU de São Paulo la EMURB está a cargo de la gestión y de toda la información, incluyendo el programa de inversiones, dentro del perímetro de la OU, y la Caixa Economica Federal está a cargo de la fiscalización del proceso. La Caixa Economica Federal y el Banco do Brasil, cuya mission es preparar las subastas y ejecutarlas, tienen mucha importancia, porque el CEPAC es un nuevo instrumento financiero, y el emisor necesita hacerlo confiable en el mercado.

La EMURB también es responsable de establecer las prioridades para inversiones en infraestructura y viviendas de bajo costo vinculadas a cada subasta de CEPACs. El momento de la subasta y la cantidad subastada tienen significación estratégica y requieren un examen minucioso de las condiciones del mercado inmobiliario, de manera de poder extraer el máximo de valor de cada subasta. La gestión de las subastas de CEPAC no parece haber estado siguiendo un plan general estratégico. A veces se han ofrecido una cantidad excesiva de CEPACs tal como en las subastas del 2004 y 2009 de la OU de Faria Lima y en las subastas del 2004 y 2008 en la OU de Agua Espraiada. En otras ocasiones, demasiados pocos CEPACs han sido subastados, como en las subastas de 2008 en ambas Operaciones Urbanas (ver tablas 8.2 y 8.3).

Riesgos de los CEPACs

Tal como cualquier otro bono vendido en el Mercado de valores, los CEPACs presentan riesgos, los cuales son publicados en las noticias antes de que los CEPACs sean subastados. Los precios pueden subir y bajar, dependiendo, no solo del mercado inmobiliario, sino también en el mercado financiero como un todo. En otras palabras, además del riesgo del Mercado específico, hay también un riesgo sistémico.

Más aún, los CEPACs no constituyen un crédito contra la administración, de la manera que los bonos de la deuda pública lo hacen; los CEPACs constituyen solamente derechos de construcción. Se supone que el adquiriente usará esos derechos para construir un proyecto. Si por alguna razón el proyecto no se construye, el comprador no podrá obtener un reembolso del dinero. Cuando la administración vende CEPACs a través de subastas, está transfiriendo derechos de construcción que pertenecen al sector público, al sector privado. La deuda pública del municipio no se incrementa, y el comprador no puede pedir indemnización si los precios de los CEPACs o de la tierra caen.

La cantidad total de CEPACs emitidos en subastas se supone que corresponden al área total adicional que puede ser construida dentro del perímetro. La administración no puede emitir más CEPACs que el límite establecido en la ley que aprueba cada Operación Urbana. Cada sector dentro de una operación urbana, tiene su propio límite de área de construcción adicional. Si otros desarrolladores disponen de toda su capacidad  – es decir, si la cantidad total de metros cuadrados adicionales en un área específica de una Operación Urbana se agota- el portador de los CEPACs no puede exigir ningún derecho a construir en el área saturada, incluso aunque tenga tierra allí. Es por eso que la administración recomienda que los compradores de CEPACs vinculen inmediatamente a los CEPACs a la tierra, a través de un documento, de manera que los derechos estén garantizados. Como se indicó anteriormente, si el área adicional de un sector es saturada, el portador puede utilizar los CEPACs en otras áreas de la misma Operación Urbana.

Riesgos Judiciales  

Los riesgos judiciales pueden ser clasificados como (1) riesgos relacionados con leyes, decretos y otros instrumentos que crean y regulan a los CEPACs; y (2) riesgos relacionados con todas las leyes, decretos y otros instrumentos, concernientes a las Operaciones Urbanas en las cuales pueden ser utilizados los derechos adicionales de construcción. El primer tipo de riesgo significa que si, una vez que la OU es aprobada, alguna demanda jurídica interrumpe el uso de los CEPACs  y/o las actividades relacionadas con su uso, estas demandas deben ser inmediatamente hechas públicas para hacer que los futuros compradores de CEPACs tomen conciencia de la nueva situación y de los riesgos implícitos. Si los CEPACs que hayan sido vendidos, no están vinculados a algún territorio específico, no podrán ser utilizados en ningún sector específico, como consecuencia de los cambios jurídicos en el estatus del área. El portador no puede reclamar los derechos para utilizarlos, aunque mantiene el derecho de utilizar los CEPACs en áreas no afectadas por ese cambio jurídico. Hasta Diciembre de 2009 estas situaciones no habían surgido.

El Segundo tipo de riesgo involucra cambios en la operación urbana para la cual fueron emitidos los CEPACs. Los precios de los CEPACs están establecidos por la interacción de la oferta y la demanda. Cuando el tiraje de áreas adicionales en un sector dentro de una operación urbana está casi consumido, se espera que el precio de los CEPACs se eleve hasta su pico. Lo mismo se espera del precio de la tierra física en el sector. Los compradores de CEPACs pueden pagar precios muy altos para obtener derechos adicionales exclusivos para construir en un sector. Pero una vez que el tiraje es agotado (tal como ha sucedido ya en el sector de las Olimpíadas de la OU Faria Lima y en el sector Berrini en la OU Agua Espraiada para edificaciones no residenciales), la administración puede cambiar la ley para incrementar el potencial adicional de construcción en el sector. Si eso se cumple, los precios de la tierra probablemente se elevarán porque hay más potencial de construcción, y los precios de los CEPACs pueden declinar, por causa de un incremento en el suministro. Si esto sucede, a los portadores de CEPACs no les corresponden daños financieros por la pérdida de sus derechos exclusivos para construir en ese sector. La administración actual de São Paulo, bajo presión de los desarrolladores, está tratando de cambiar estas limitaciones en ambas Operaciones Urbanas, pero el procedimiento legislativo aún no ha sido completado.

Riesgos del Mercado Inmobiliario

El Mercado inmobiliario está influenciado por los ciclos de negocios nacionales e internacionales. La tierra y las edificaciones son hoy un tipo especial de mercancía, y los precios de la tierra y las inversiones en inmuebles pueden sufrir fluctuaciones. Los compradores de CEPACs que pagan muy altos precios cuándo los precios de la tierra son altos, puede que se desencanten unos pocos meses después, cuando los precios bajan. Si compraron para especular, pueden sufrir grandes pérdidas (ver Afonso 2007). El mercado inmobiliario en Brasil alcanzó un pico, especialmente en São Paulo, a comienzos de 2008, pero para fines de ese año el mercado se desplomó agudamente. Los precios de los CEPACs siguieron ese movimiento, tal como se indicó anteriormente.

La política económica del gobierno federal puede también influenciar los precios de los CEPACs. Por ejemplo, cuándo las tasas de interés suben, el precio de la tierra tiende a bajar, y cuando los intereses bajan los precios de la tierra tienden a subir. Pero las proporciones de esos incrementos y decrecimientos difieren; los precios generalmente caen más de lo que suben.

Las restricciones ambientales también impactan los precios de los CEPACs. Cada vez hay más restricciones y más frecuentes. Ellas pueden representar cambios en las normas de construcción y en los usos, y pueden afectar retroactivamente a los desarrolladores y al valor de sus CEPACs. Es otras palabras, un desarrollador puede no estar en capacidad de utilizar algunos o todos los CEPACs porque el proyecto no cumple con nuevas restricciones ambientales. Hasta Diciembre de 2009, esto no había sucedido.

Riesgo de Agencias Gubernamentales

La agencia municipal responsable de emitir los CEPACs debe cumplir con la legislación urbana del municipio. Esta legislación puede ser cambiada o la aprobación legislativa puede ser retrasada. Nueva legislación de protección ambiental a nivel nacional o estadal pueden causar retrasos en la ejecución de proyectos que ya hayan obtenido CEPACs. Esto puede cambiar el precio de mercado (en caso de que haya un mercado paralelo funcionando) y disminuir la credibilidad y/o la legitimidad de los bonos.

La administración municipal y los legisladores tienen la prerrogativa de cambiar leyes concernientes a asuntos urbanos. La estructura legal de la OU puede cambiar, produciendo desajustes en la demanda de CEPACs y consecuentemente cambios en el valor de los CEPACs sin utilizar.

Riesgos de Bonos Financieros  

Este tipo de bono financiero es una novedad en el mercado financiero de Brasil. Y a lo que sabemos, solo Colombia tiene algo similar (Ley 388, de 1997). En el mercado de valores brasileño, solo las acciones con la mayor reputación, y compañías con prestigio internacional como Vale do Rio Doce y Petrobras, son consideradas acciones de ficha azul y son bien conocidas por los inversionistas. Solo recientemente, luego de 18 subastas públicas es cuándo los desarrolladores e inversionistas inmobiliarios en general están comenzando a comprender el sistema de los CEPACs. Esto significa que la formación de un mercado secundario en el cual esos bonos puedan ser negociados, dándoles más liquidez, puede tomar algo más de tiempo. Hasta que ese mercado se manifieste, los desarrolladores tendrán que esperar por las subastas, cuyo cronograma es decidido por la administración, para adquirir bonos para sus proyectos. Esto puede interferir con su panificación.

Mientras la administración tenga una gran cantidad de CEPACs para vender, será difícil formar un Mercado paralelo que pueda darles más liquidez a los vendedores, y un suministro inmediato para los compradores. Alguien interesado en CEPACs sabe que la administración puede realizar una nueva subasta, y la persona puede esperar para adquirir los CEPACs a un precio inferior en la subasta, en vez de comprarlo a precios más altos en el mercado secundario. Solamente cuando la emisión controlada por la administración esté casi agotada ocurrirá la especulativa manipulación del mercado. Pero si el precio de los CEPACs se eleva y la competencia incrementa el ingreso por venta de los últimos lotes de CEPACs, el sector público puede beneficiarse, y su capacidad de implantar infraestructura y construir viviendas de bajo costo podrá mejorar.

El gobierno municipal vincula cada subasta de CEPACs a la construcción de obras de infraestructura que incluyen viviendas de bajo costo.[4] No hay garantías de que todos los CEPACs vinculados a tales obras serán vendidos, y la administración no tiene obligación de utilizar dineros del presupuesto para terminar las obras. De manera que las expectativas de los desarrolladores de que la realización de obras financiadas con CEPACs incremente el valor de sus proyectos pueden no suceder y ellos se sentirán frustrados.

Riesgos de Morosidad en los CEPACs

Los CEPACs pueden ser pagados en cuotas. La administración permite un máximo de 10 cuotas, así que el riesgo de morosidad es posible. No es posible estimar las probabilidades de morosidad. Hasta Diciembre de 2009 no había habido morosidad, pero si la hay en el futuro, las obras vinculadas a los CEPACs sin pagar de los desarrolladores se tendrán que detener, y la administración tendrá que decidir si utiliza o no dineros del presupuesto para concluir las obras, o esperar a que se obtengan nuevos ingresos producidos por subastas futuras.

Registro de los CEPACs y su Transformación en Bonos Financieros

Para ser subastados en el Mercado de valores, los CEPACs deben estar autorizados por la  Comissão de Valores Mobiliários (CVM, ó comisión de valores inmobiliarios), la cual es comparable a la U.S. Securities and Exchange Comisión. En 2003 la CVM estableció reglas para el registro con dos importantes elementos. Primero, los CEPACs no pueden ser ofrecidos en subasta a menos que la OU con la cual están vinculados, haya sido registrada previamente en la CVM. Segundo, el registro de la OU depende de la presentación del Plan Maestro aprobado por la municipalidad, el cual contiene la OU, la Ley específica que aprueba la OU, y un decreto municipal autorizando la emisión de documentos CEPACs certificando la aceptación del registro de los CEPACs en el mercado de valores.

Adicionalmente, la administración tiene que proveer a la CVM con información actualizada sobre la cantidad de bonos vendidos en subastas públicas y privadas, y la cantidad de CEPACs que pudiera ser distribuida en el futuro. La administración es responsable por la comunicación inmediata de información relevante que pudiere afectar directa o indirectamente los precios de los CEPACs, y la existencia de estudios o iniciativas legislativas que pudieran cambiar el Plan Maestro, las Operaciones Urbanas, o los CEPACs.

La administración debe proporcionar a los agentes inmobiliarios información sobre el valor de Mercado de los lotes dentro del perímetro de la OU, las consecuencias de las intervenciones de infraestructura en lotes y edificaciones existentes, análisis de la demanda de derechos de construcción adicionales, estudios de impacto ambiental de la OU, y cómo se estimó la cantidad total de CEPACs a ser emitidos en cada OU.

Los fondos obtenidos por vender CEPACs pueden ser utilizados para las siguientes actividades solamente: regularización de la tierra, proyectos de viviendas de interés social, o tierras de reserva natural; dirigir y ordenar el desarrollo urbano; implantación de equipamiento urbano, creación de áreas públicas y áreas verdes; creación de áreas de interés ambiental; y protección de áreas de paisajismo, y de protección histórica y cultural.

Conclusiones y Recomendaciones

El nuevo acercamiento a la plusvalía de la tierra producto del desarrollo urbano que fue introducido en Brasil durante los 1970s representó un paso mayor en la consecución de obtener mejores ciudades brasileñas que fuesen económica, social y ambientalmente más sustentables. Las nuevas herramientas legales e institucionales, especialmente los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal, y su regularización por el Estatuto da Cidade (estatuto de la ciudad), proporcionó a la administración local con poderosas herramientas para intervenir en áreas urbanas, con el fin de contribuir a crear un desarrollo urbano balanceado. Los derechos de construcción incrementados y el otorgamiento oneroso, la separación de los derechos de construcción y los derechos de propiedad, y la función social de propiedad de la tierra fueron instrumentos cruciales en la creación de operaciones urbanas cuya misión es promover el desarrollo en áreas periféricas, revitalizar áreas centrales e históricas, instalar nueva infraestructura, principalmente para transporte público, mitigar el problema de las viviendas informales, y construir viviendas de bajo costo, y evitar la gentrificación, entre otras funciones.

Las plusvalías capturadas a través de los CEPACs han mejorado la eficiencia del sistema, y han incrementado significativamente el ingreso por metro cuadrado vendido. El precio inicial de los CEPACs en la OU Agua Espraiada fue muy bajo a R$300. Aunque los precios se elevaron luego de la quinta subasta, alrededor de 300.000 CEPACs fueron vendidos a precios oscilando entre R$300 a R$371. En la octava subasta en la OU de Agua Espraiada, los precios subieron agudamente a R$1.110; este pudo haber sido el primer intento (fallido) de los agentes de especular con los CEPACs. En la siguiente subasta, algunos meses después, 650.000 CEPACs fueron ofrecidos a R$535, y 379.650 fueron vendidos a ese precio, más de 50 por ciento menos que en la subasta anterior.

Se debe considerar al tratar de replicar el éxito de los CEPACs en otros países. En otros países deben ser considerados, pero con extremo cuidado. Una transferencia mecánica de esta herramienta no funcionará.  La situación en Brasil y São Paulo debe tomarse en cuenta, pero otras realidades deben ser el criterio final: El mecanismo de los CEPACs para capturar la demanda de plusvalías exige no solo un mercado bursátil inmobiliario, sino un robusto mercado financiero, además. La gestión de este nuevo instrumento financiero requiere considerable experticia por parte de los servidores públicos, quienes preparan las condiciones para una subasta favorable. La experiencial en São Paulo puede ayudar a otras ciudades a utilizar el mismo instrumento mientras respetan las condiciones locales.

Un efecto colateral perverso del éxito de una Operación Urbana (incluso en aquellas donde los CEPACs no existen) es que la elevación del precio de la tierra promueve la gentrificación. Gente de clase baja o media, y familias que ocupan viviendas informales, no pueden darse el lujo de pagar renta, o de adquirir viviendas en las áreas de OU. La única solución, la cual es utilizada tanto en la OU Faria Lima, como en la de Agua Espraiada es declarar algunas áreas como ZEISs, en las cuales la tierra solo puede ser utilizada para construir viviendas de bajo costo. Esto cambia las áreas, el más alto y el mejor uso, y los valores de la tierra no tienden a incrementarse. Este instrumento puede mitigar la gentrificación y también puede ser utilizado para proporcionar tierra para el uso de segmentos bajos de la clase media y el precio tiende a subir. El instrumento puede evitar la gentrificación y puede también ser utilizado para proveer tierra para casas del segmento más bajo de la clase media.

Un área en la cual se requiere investigación es el efecto de las Operaciones Urbanas y los CEPACs en los precios de la tierra y las áreas construidas. Con solo cinco años de esta práctica y 16 subastas públicas en solo dos operaciones urbanas, puede ser muy pronto para observar los efectos. Pero sería interesante investigar el impacto en los ingresos por impuestos a la propiedad, comparando el ingreso obtenido dentro del perímetro de ambas OU desde antes de 1995 hasta 2009.

Los CEPACs son un instrumento más eficiente para capturar plusvalías, que antes era calculando la plusvalía y compartiéndola con el desarrollador sobre una base de 50 por ciento o 60 por ciento. Este instrumento debe extenderse hasta otras operaciones urbanas aprobadas en São Paulo, tales como Agua Branca y Anhangabaú–Centro.

En las OU aprobadas hasta ahora, todos los ingresos por CEPACs u otras formas de captura de plusvalías deben ser invertidos en infraestructura (incluyendo viviendas de bajo costo) dentro del perímetro de la OU donde se produce. Esta restricción debe ser revisada. En una OU en la cual el mercado es dinámico –tal como en la OU Faria Lima— el total final de ingresos será probablemente más del necesario para todos los proyectos de infraestructura. Parte de la plusvalía creada en una OU ubicada en un área de precio alto, debe ser destinada a desarrollar infraestructura en zonas perimetrales, donde las necesidades de los segmentos populares de la población no pueden ser cubiertos por OU, ya que los desarrolladores no están interesados en proyectos en esas áreas.

Referencias

Afonso, Luis Carlos Fernándes. 2004. Financiamento é desafio para governantes (Financing is a challenge to government). Teoria and debate no. 58, Maio-Junho, 36–39.

  1. CEPACs—Certificados de potencial adicional de construção: A experiência de São Paulo. In Programa nacional de capacitação de cidades, eds. Cláudia De Cesare and Eglaisa Micheline Pontes Cunha, Brasília: Ministério das Cidades.

Biderman, Ciro, Paulo Sandroni, and Martim Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo. Land Lines 18(2):8–13.

Montandon, Daniel T., and Felipe F. De Sousa. 2007. Land readjustment and joint urban operations. São Paulo: Romano Guerra Editores.

Sandroni, Paulo.2000. La operación interligada West-Plaza: Un caso de apropiación de renta en la ciudad de São Paulo. In Los pobres de la ciudad y la tierra, eds. A.X. Iracheta Cenecorta and Martim Smolka, 99–114. El Colegio Mexiquense, and Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy, Mexico.

Tabla 1 – Área adicional, precio pagado por m², total valor pagado, valor fiscal por m², y valor total si el valor fue pagado CEPACs in 12 proyectos seleccionados en la OU Faria Lima

Fuente: Elaboración con data básica proporcionada por EMURB (Empresa Municipal de Urbanização) Prefeitura Municipal de São Paulo.

Tabla  2 – Subastas Públicas y Privadas de CEPACs en la OU Faria Lima 2004/2009

Fuente: Elaboración con data básica proporcionada por EMURB (Empresa Municipal de Urbanização) Prefeitura Municipal de São Paulo.

Tabla 3 – Subastas Públicas y Privadas de CEPACs en la OU Agua Espraiada 2004/2009

Fuente: Elaboración con data básica proporcionada por EMURB (Empresa Municipal de Urbanização) Prefeitura Municipal de São Paulo.

[1]HYPERLINK “http://sandroni.com.br/post-new.php?post_type=page” Para una descripción detallada de Operaciones Urbanas, ver Montandon y De Sousa 2007.

[2]HYPERLINK “http://sandroni.com.br/post-new.php?post_type=page” La siguiente formula es utilizada para calcular el valor de la compensación económica utilizada en operaciones urbanas tales como Agua Branca:

EC = K1*(Vt2 – Vt1)*TA, donde

EC = Compensación Económica

Vt2 = Valor de Mercado del lote (m²) después de los beneficios

Vt1 = Valor de Mercado del lote antes de los beneficios

TA = Área total del lote en m²

K1 = Coeficiente (60%) determina el mínimo porcentaje de plusvalía que corresponde a la administración.

[3] En el caso de la OU Agua Branca, uno de los proyectos aprobados produjo una compensación económica de $20 millones. Este fue el valor de las obras de infraestructura que el desarrollador tuvo que realizar al mismo tiempo que el proyecto se iba ejecutando. El desarrollador intentaba construir trece torres para uso de negocios. Pero el ciclo de negocios inmobiliario cayó y solo construyó cuatro torres, y entregó solo el 30% de las obras de infraestructura programadas.

[4] Estas intervenciones de mejoramiento incrementan el precio de la tierra dentro del perímetro de la OUs. Para evitar gentrificación, el instrumento llamado ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social, o Zonas Especiales de Interés Social) establece un área en la cual los desarrolladores solo puedenconstruir viviendas de bajo costo. La tierra allí tiene su criterio de uso más alto y mejor uso reducido, de manera que los precios no tienen incremento significativo. Jardim Edith, donde un conjunto de viviendas informales se rehabilita, está ubicado en una de las áreas más costosas  de uso no residencial de São Paulo. En la OU Faria Lima, una pequeña zona de viviendas informales  (Coliseu) en un área de tierra de alto precio, también tiene una ZEIS. El PlanMaestro de São Paulo de 2002 estableció 750 ZEISs ocupando un área total de 31 Km².

 

 

Sep 06 2016

Corujas não caçam morcegos ao meio-dia!

Descomunal equívoco – para dizer o mínimo – é a narrativa que alguns economistas ex conselheiros da ex-Presidente tentam elaborar para salvar-lhe a alma, e a deles também.

A prosa enganosa consiste em afirmar que ao invés de pedaladas fiscais o que a Presidente praticou, em 2015, foi uma política de intensa redução de gastos, ou “despedaladas” fiscais. Despesas previstas foram cortadas devido à queda da arrecadação o que teria contribuído – além da Operação Lavajato – para o agravamento da crise… Tais cortes jogaram água no moinho da crise. Trocando em miúdos: a presidente não cometeu crime de responsabilidade, mas optando por uma política econômica equivocada, levou o país à recessão e ao desemprego.
Livram a ex-presidente do crime de responsabilidade fiscal, e montam um “hedge” para salvar a própria pele: diante do inevitável ajuste fiscal que o novo governo deverá tentar fazer e do enorme desgaste político-eleitoral decorrente posarão de defensores de uma política econômica desenvolvimentista que garantiria emprego e renda para a enorme massa de deserdados. A desculpa mais parece a do sujeito que deflora uma donzela e se recusa a casar com ela alegando não ser a moça mais virgem…

Esta esdrúxula narrativa, que esquece o descalabro fiscal de 2014 – leia-se pacto com o diabo da gastança para ganhar eleições – esconde o que se poderia chamar de “síndrome do “day after”: o governo Temer, agora efetivado será obrigado a adotar uma política econômica contracionista, semelhante a que a própria ex-presidente tentou com o malsucedido ministro da Fazenda Joaquim Levy. Ao nomear um ministro “do mercado” esperou que uma coruja caçasse morcegos ao meio-dia. Não deu certo. Seu próprio partido barrou a iniciativa, e sem sustentação o ministro caiu.

O atual governo Temer pede que o ministro Meirelles faça o mesmo, só que ao final da tarde. Vai ser complicado. Corujas e morcegos tem outras agendas, mas se pelo menos a economia deixar de piorar já é algo para se comemorar.

A retomada do crescimento econômico, no entanto, requer entre outras condições uma perspectiva de equilíbrio nas contas do governo, hoje profundamente deficitárias. Para obter tal resultado será necessário aumentar as receitas ou reduzir as despesas, ou praticar as duas coisas ao mesmo tempo. Qualquer destas manobras exige base parlamentar firme para aprovação de medidas que demandam mais do que maioria simples no Congresso, esta também duvidosa, diga-se de passagem. Tudo indica que o jogo começará a ser jogado para valer só depois das eleições municipais de outubro.

Vitórias no Congresso – alterações na Previdência e tetos de gastos do setor público – contribuindo para o ajuste vão encurtar o prazo para a retomada do crescimento.

Outra condição importante já esta dada: a relação cambio x salários se ajustou razoavelmente. Exportadores recuperam mercados perdidos no passado recente e os custos com mão de obra se reduzem com a retração dos salários: reajustes de várias categorias abaixo da inflação, novas tecnologias e uma conjuntura de desemprego que permite uma exploração mais intensa daqueles trabalhadores que não perderam o seu, dá especialmente ao setor industrial maiores condições de competição no plano nacional (contra os importados) e internacional.

Derrotas do governo no Congresso, no entanto, farão nossa agonia durar mais tempo.

 

Jul 13 2016

Sugestões para sair da enrascada

O afastamento da Presidente Dilma em maio de 2016 estancou a sangria: boa parte dos indicadores econômicos pararam de se deteriorar. Alguns apresentam avanços significativos – como o superávit da balança comercial – mas outra coisa é que comecem de forma sistêmica a melhorar.

Preso numa contradição insolúvel o governo Dilma, como a maioria dos violinistas, tentou segurar com a esquerda e tocar com a direita, mas seu partido não deixou. Em vez de musica começou a produzir ruídos intoleráveis e o publico intensificou as vaias.

O governo Temer, também acorrentado num dilema, anuncia uma política econômica de austeridade, mas como italiano jogando queijo sobre macarrão distribui benesses para estados falidos, aumenta o bolsa família e reajusta o salário de servidos públicos. Tudo enfiado debaixo do guarda-chuva do déficit sacramentado de 170 bilhões!

 É claro que enquanto o afastamento não for definitivo o governo Temer não tem condições de abrir a caixa de ferramentas dos remédios amargos, entre eles o combate ao assim chamado déficit da Previdência, pois arrisca perder o apoio dos votos no Senado para a sentença final da presidente afastada. Tampouco quer, com medidas impopulares, estimular a hostilidade das ruas às vésperas das Olimpíadas.  Muito menos irritar os eleitores nos meses que antecedem as eleições municipais de outubro.

A partir de novembro, com o quadro institucional e eleitoral resolvido será possível enfrentar os problemas para recolocar as contas públicas nos eixos. O presidente interino recentemente disse: “Em certo momento virão medidas impopulares” enviando recado especialmente para os empresários. Na verdade, ainda que no rumo certo, zerar o déficit primário e transformá-lo em superávit vai demorar. Este, aliás, é o único caminho para impedir a explosão da dívida publica. Difícil, mas não impossível.

 O problema é que esta manobra não garante uma retomada robusta do crescimento do PIB de forma sustentável.

 Para tanto será necessário equacionar, entre outros o problema da dívida pública. Uma coisa é evitar um crescimento explosivo; outra, equilibra-la e, no limite, processar sua redução. Alavancada por uma taxa de juros muito elevada a dívida publica de quase três trilhões de reais exigirá 500 bilhões todos os anos só para o pagamento de juros. Eis aí um dos responsáveis pelo descomunal déficit nominal e por consequência pela expansão da própria dívida pública. Esta ciranda precisa ser quebrada.

 Um capítulo interessante deste endividamento é o que acontece com os estados e municípios: receitas em queda em função da recessão dos últimos 36 meses e despesas em elevação tanto pelo significativo montante dos juros e amortizações de suas dívidas (o município de São Paulo paga nesta rubrica mais de 10% de sua receita) como também porque os custos unitários dos serviços públicos que prestam à população tem tendência estrutural de aumento inclusive durante as recessões. De passagem, é bom lembrar que tais serviços recebem uma pressão adicional daqueles que perdendo suas fontes de renda (desemprego) são obrigados a migrar de serviços pagos de saúde e educação, por exemplo, para o setor público onde podem ser (des)atendidos gratuitamente.

A outra cara da dívida publica

 Do outro lado desta dívida descomunal encontram-se os credores, detentores de imenso patrimônio financeiro. Como acontece com qualquer forma de riqueza no sistema capitalista, uns poucos entre pessoas físicas e jurídicas, abocanham uma grande parte deste patrimônio. Em geral, os mais ricos além de patrimônio financeiro dispõe sua riqueza acumulada em outras formas: obras de arte famosas, pedras preciosas e joias, carros, lanchas, aviões de luxo e especialmente propriedades imobiliárias tanto terras vacantes, urbanas ou rurais, como dotadas de belas e luxuosas mansões, casas de praia e de campo e outros aprazíveis sítios de descanso.

 Uma das vias para aumentar as receitas nos três níveis dos entes federativos consiste em tributar devidamente esta riqueza para contribuir a transformar um déficit primário em superávit primário como obtivemos a partir de 1999 até 2013.

 Impostos como o ITR (Imposto Territorial Rural) que não possui caráter fiscal deveria passar a ter. Nos últimos 50 anos cerca de 200 milhões de hectares foram incorporados à agropecuária no Brasil. Isto corresponde a cerca de 7 vezes a área do estado de São Paulo. Sem ter caráter fiscal a receita do ITR, apesar da enorme expansão das áreas rurais não acusou aumento significativo nos últimos tempos. Em alguns casos a receita do imposto é inferior ao custo de cobrá-lo.

O ITR deveria ter dois componentes: um incidente sobre a propriedade de determinada fração do nosso território; outro inversamente proporcional do grau de eficiência do seu uso, isto é, de sua produtividade.

 Os bens de luxo como casas, apartamentos, carros, lanchas, aviões, helicópteros pertencentes a particulares também deveriam ser tributados de forma progressiva e robusta: IPTU, IPVA, ITBI e de transmissão por herança, entre outros. Tributo incidente sobre operações financeiras poderia constituir uma fonte adicional de arrecadação (como já ocorreu no passado recente) com o cuidado de diferenciar as operações realizadas por pessoas físicas daquelas realizadas por pessoas jurídicas.

Outra fonte de receitas: a captura de mais valias urbanas

 A Lei 10.257 de 2001, também conhecida como Estatuto da Cidade brinda às Prefeituras de qualquer cidade brasileira instrumentos para a obtenção de receitas não oriundas de tributos. A chamada outorga onerosa do direito de construir permite que a administração pública municipal em seus Planos Diretores (cidades de mais de 20.000 habitantes são obrigadas a instituí-los) estabeleça índices de aproveitamento básicos e máximos, e receba dos interessados em obter direitos de construir além do básico (até o limite do máximo) contrapartidas econômicas que serão utilizadas em obras de infraestrutura e na construção de habitações de interesse social. O município de São Paulo é campeão nesta matéria, sendo aquele que mais recebe contrapartidas econômicas pela concessão de direitos de construir não só no Brasil, mas em toda a America latina. Em duas operações urbanas na cidade – Faria Lima e Agua Espraiada-  já se arrecadou até agora mais de 8 bilhões de reais.

 Outras cidades como o Rio de Janeiro, Curitiba e recentemente Belo Horizonte estão também lançando mão destes instrumentos, capturando mais valias e aumentando sua capacidade de investimento.  Uma política nacional de desenvolvimento urbano deveria incentivar tais mecanismos e ao mesmo tempo estabelecer preferências na obtenção de financiamentos na Caixa Econômica Federal e do BNDES, à aqueles municípios que tenham estas ferramentas em seus planos Diretores e em suas leis de Zoneamento e os apliquem capturando mais valias urbanas e destinando estes recursos para a construção de moradias populares e obras de infraestrutura.

 As eleições municipais que se avizinham oferecem uma boa oportunidade para a discussão e a introdução destes instrumentos em todo território nacional.

Feb 17 2016

Um Acerto Crasso?

Um economista desencantado poderia criar o conceito que encabeça este artigo:

“Política econômica exitosa para enfrentar conjuntura adversa, mas que provoca consequências desastrosas se mantida indefinidamente. Estímulos ao consumo como subsídios tarifários, creditícios, tributários e aumentos salariais foram eficazes para enfrentar a crise em 2008/9.”

Mantidos depois de 2010, no entanto, corroeram as contas públicas, despertaram o dragão inflacionário, incharam a dívida pública e aguçaram a desconfiança dos empresários. Estes brecaram os investimentos obrigando o governo, para evitar o pior, a se envenenar com a própria saliva: fazer exatamente o contrário do que vinha prometendo. Resultado: aumento dos juros, dos tributos, do cambio, e redução dos salários o que provoca recessão e desencadeia fortes focos inflacionários. A saída da enrascada é viável, mas muito penosa: recessão profunda misturada com inflação robusta penetrando nos dois dígitos. A avaliação do governo desce aos infernos. Se, eleitoralmente a política anterior garantiu a vitória em 2014 (por pouco, é verdade), o ajuste irá cobrar um preço muito alto nas eleições municipais de 2016, e nas presidenciais de 2018, sem falar que a estiagem não raciona água na operação Lava Jato.

E a saída? O próprio veneno cria antídotos, ou melhor, pré-condições para a volta do crescimento. As exportações estimuladas pelo cambio desvalorizado começam a se animar e apesar da crise na China (principal parceiro comercial) elas encolheram menos do que as importações produzindo um estimulante superávit comercial. O desemprego força os salários para baixo: custos reduzidos animam os exportadores e os empregadores em geral. Já vimos este filme, especialmente na crise de 1999 – 2001, mas ainda faltam duas condições sem as quais as quatro taxas do apocalipse (cambio, salários, tributos e juros) não produzem um alinhamento ótimo. A taxa de juros que não depende do legislativo, já se encontra quase ajustada. O obstáculo é o próprio partido do governo que opera contra seu aumento, e também bloqueia medidas de redução de custos como mudanças na idade mínima para as aposentadorias. Sim, eu sei que o aumento desta taxa é um bumerangue que retorna e devasta a dívida pública, mas é o preço a ser pago pela farra anterior. Ou melhor, as coisas vão piorar antes de melhorar. E o melhorar aqui é apenas uma possibilidade.

 As dificuldades no ajuste da carga tributária – aprovação da CPMF p. ex.– apoiada pelo PT, mas rejeitada por grande parte do Congresso é talvez o maior obstáculo que, se não superado fará o    déficit se agravar. Sem arrumar suas contas nada feito, e a volta dos investimentos do setor privado será adiada.

 Um complicador de peso é o impasse político (Dilma x Cunha) com a ameaça de duplo “impeachment” que impede um mínimo de previsão, indispensável para a retomada da confiança dos investidores. O primeiro ano do novo mandato, 2015, foi praticamente perdido. Neste segundo, o problema parece que será resolvido embora a capacidade de procrastinação do Legislativo e do Executivo alcance dimensões cósmicas. Mesmo com a superação da crise política tudo indica que o PIB também encolherá significativamente em 2016. Nos dois últimos, só 2017 dá esperanças de que o econômico tem chance de não ser sacrificado em nome do eleitoral.  Rezemos para que as dificuldades econômicas mundiais que se intensificam – com a China cambaleando – não agravem nossa situação e comprometam a retomada do crescimento, transformando este período na pior fase econômica dos últimos 100 anos.

 

Oct 23 2015

Feliz 2017 ou 2018?

Quem pede, recebe; quem nomeia tem preferência!”

Neném Prancha nos tempos da Lava Jato.

 

Desde 2013 o PIB era um cabra marcado para morrer. A política expansionista que prosseguiu mesmo depois de passada a onda de choque da crise  de 2008 indicava aos agentes, (leia-se investidores), que o modelo era insustentável. Em 2014 com eleições à vista a caixa de ferramentas das bondades (gastos, subsídios e pedaladas)  se escancarou  e o resultado é a profunda crise que estamos vivendo neste segundo semestre de 2015.

Talvez as coisas tenham se agravado por um pequeno, mas significativo detalhe: a presidente da República é economista. Impressionada com as teses de grandes colegas do século passado, substituiu o tripé, cambio flutuante, metas de inflação e superávit primário, por um outro, o formado por Keynes, Kalecki e Minsky. Economistas que poderíamos chamar “do lado da demanda” recomendavam que para tirar o país do fundo do poço  durante uma crise era recomendável que o governo, mesmo às custas de déficits, estimulasse a demanda efetiva com gastos, subsídios, crédito barato  etc. Mas, esta política seria transitória: não deveria durar para sempre. O erro de todos os que a aplicaram foi permanecer usufruindo de seus doces frutos eleitorais, expandindo os déficits de maneira irresponsável e aumentando o endividamento público tornando-o insustentável. É bom lembrar que dívida pública, a rigor não é dívida do governo. É dívida do público e o público somos “nosotros”. A única forma de pagá-la são as medidas (entre as quais aumento de impostos) que o novo ministro da Fazenda esta propondo. Este é o aspecto mais destruidor da política econômica do primeiro mandato da presidente Dilma: não deixa outro caminho senão este maldito ajuste fiscal. E para piorar as coisas, quanto mais colocarem empecilhos às propostas do ajuste mais a economia sangrará na pior crise econômica dos últimos 50 anos. Em síntese, não há plano B: somente há um plano A. resta saber se será com letra maiúscula ou minúscula…

No plano político as coisas também não dão margem a qualquer otimismo. Entre a presidente Dilma e o presidente da Câmara de Deputados, trava-se um combate cuja situação, na linguagem da teoria dos jogos poderíamos chamar de Equilíbrio de Nash: dois jogadores estão em posição de equilíbrio, mas a situação é desconfortável para ambos. Se abandonarem seu antagonismo e entrarem em acordo as posições de ambos poderão melhorar e ambos ganharão, num típico resultado ganha-ganha. Exemplo: os acordos de paz entre Israel e Egito (abençoados pelos Estados Unidos) desmilitarizando o Sinai fez com que ambos deixassem de dedicar imensos recursos nas fronteiras deste deserto, canalizando-os a outros fins. No caso houve uma “solução de Nash”. Entre a presidente Dilma e Eduardo Cunha, ao contrário, qualquer solução fora deste equilíbrio precário parece ser pior para ambos: para o presidente da Camara encaminhar o processo de impeachment (a única bala de sua arma) pode acelerar a perda do seu mandato pelas acusações de corrupção em curso, pois não seria mais necessário para a oposição; para a presidente da República,  sinalizar que seu partido poupará Cunha, pode levá-lo a não dar curso aos pedidos de impedimento que se multiplicam. A nenhum dos dois convém uma atitude hostil em relação ao outro. O equilíbrio entre ambos é a própria solução no curtíssimo prazo. Procrastinar, ganhar tempo, convém a ambos e empurrar os processos de cassação do mandato de um e o impedimento de outra para 2016 é o estribilho da moda que ninguém se anima a dizer em voz alta. Mas, falta combinar com o Supremo, a Polícia Federal, o Ministério Público e os delatores da Lava Jato. E, já ia me esquecendo, as manifestações nas ruas…

Jun 23 2015

Não existe almoço grátis. E janta?

O último bastião que ainda segurava a queda de prestígio do governo Dilma está desmanchando no ar com rapidez:

  • Em maio de 2015 quase 120 mil trabalhadores deixaram de ter sua carteira assinada, especialmente na indústria.

  • Em junho apenas 10% dos entrevistados consideravam o governo Dilma bom e ótimo.

A situação piorou tanto que o PT, com Lula no leme, já ensaia a retirada de um pé da canoa furada.

Isso já era esperado diante de uma política econômica cuja principal função é o ajuste da economia depois do destrambelho dos últimos quatro anos.

É lamentável, mas o desemprego contribui para por nos eixos uma das taxas – a de salários – que havia se tornado disfuncional: os salários reais aumentaram mais do que a produtividade (aumentando os custos da produção), e o excesso de demanda turbinada por facilidades na concessão de credito provocou pressões inflacionárias insustentáveis. Até o ano passado estas pressões foram em grande parte neutralizadas pelos efeitos pirotécnicos praticados com a contenção dos preços públicos como a energia, os transportes e outros. Mas, quando estes saíram da toca somando-se às pressões da demanda o teto da inflação foi rompido desta vez de dentro para fora.

Os economistas do governo federal incluindo a Presidente, que também abraçou esta área do conhecimento em seu nível universitário, sabiam que não existe almoço grátis. Mas tinham dúvidas quanto ao jantar. Agora, chamados á realidade por um ministro da Fazenda – ave portadora de distinta plumagem- percebem que a regra se aplica inclusive ao café da manhã. E o pagamento destes compromissos deixados como dívida, restos a pagar, “pedaladas” ou como se queiram chamar estão custando caro. É certo que o ajuste resultara em encolhimento do Pib em 2015 e idem, idem em 2016. Talvez tivesse sido melhor pedir a recontagem de votos e entregar o governo á oposição. Não restaria a esta fazer outra coisa que o mesmo – e talvez até com maior intensidade – ficando com o desgaste do ajuste. Em 2018 com a casa arrumada ou quase, um candidato do PT poderia voltar a vencer as eleições presidenciais. Mas, a oportunidade passou. Agora é amargar o desgaste e esperar que os alquimistas neo emplumados da fazenda inspirando-se em Issac Newton transformem chumbo em ouro.

E os salários?

A luta dos trabalhadores agora não é mais por melhores salários e benefícios, mas simplesmente por manter seus empregos. Isso resultará fatalmente numa queda do salário real. Se é ruim para o consumo e deprimente para os negócios no curto prazo pode ser bom para a volta do crescimento no médio e no longo. E a retomada pode começar pelo incremento das exportações de manufaturados cuja expansão – no nosso caso – necessita de dois empurrões: uma taxa de cambio desvalorizada – algo já conseguido em parte – e mão de obra barata. Mas a duração desta travessia pode demandar mais tempo do que seria razoável. Se 2013 e 2014 já foram anos de crescimento raquítico, e 2016 repetir o desastre que esta prometido para 2015 teremos o mais longo período de crescimento zero de nosso período republicano.

Feb 01 2015

O Esperanto Econômico e a Cumbuca de Maldades

Deus é brasileiro, mas São Pedro parece ser argentino…”

As promessas de campanha, dizia um velho político, valem cem dias: intervalo entre a eleição e a posse. Entre nós, não durou setenta. Antes que a vaca começasse a tossir, a nova equipe econômica  tomou as primeiras medidas para o rearranjo das quatro taxas do apocalipse: juros, cambio, impostos e  salários. Qualquer ajuste fiscal demanda um relacionamento especial entre estas taxas. A linguagem do ajuste, falada por grande parte dos especialistas é o esperanto econômico cujo estribilho é: aumentar os juros (a Selic), os impostos, desvalorizar o câmbio e comprimir os salários. Os dois primeiros já subiram. O impacto nos dois restantes é uma questão de tempo.

Resultado: antes de melhorar (uma possibilidade) vai piorar (uma certeza).

Em economias de mercado, o investimento depende do setor privado. Sem ele a economia não cresce. Para isso é indispensável que os empresários recobrem a confiança na política econômica, perdida por quatro anos de malabarismos. Entre outros, o apelo à contabilidade criativa que engana no curto prazo, mas que é destrutiva no médio, para não falar do longo. Esta forma peculiar de encarar os números contribuiu para nos levar ao atoleiro da estagnação.

A inflação crescerá num primeiro momento, o mesmo acontecendo com o desemprego. Os salários deixarão de aumentar, e poderão até cair. Os juros em elevação contribuirão para um cambio valorizado, é verdade. Mas se eles subirem nos Estados Unidos este efeito poderá ser mais do que neutralizado. As perspectivas para 2015 são ruins.

Que faria a oposição se tivesse vencido as eleições? Nada muito diferente. Talvez adotasse medidas desagradáveis mais rapidamente para colher frutos na segunda metade do mandato. A Presidente  Dilma seguiu o figurino tipo FHC: no primeiro mandato deu a festa, para pagar a conta no segundo.  Para ela, as eleições deixaram de ser um problema. Agora é problema do PT, que pensa em 2016 e em 2018 com ansiedade depois da esmerilhada que sofreu nas eleições de 2014. No interior deste partido as tensões aumentam e as primeiras rachaduras começam a aflorar: dizem alguns – com razão – que ela, a Presidente, está fazendo exatamente o que criticava em seus oponentes. Outros garantem que ela foi contaminada pelo vírus do neoliberalismo.

Mas, para explicar eventuais inflexões a melhor resposta é o silêncio. Deixa que seus eloquentes e obedientes ministros se queimem e ouçam o ranger dos dentes da militância, e do povo.

O ministro da Fazenda parece contar com o apoio dos empresários. Isso só não basta: é preciso saber quanto tempo levará até que este apoio se transforme em investimentos. Os do governo devem minguar em função do ajuste fiscal. Os esforços para aumentar a receita em R$ 20 bilhões, anunciados em janeiro pela troika da economia foram devorados em mais da metade pela elevação da Selic (0,5%) que obriga o governo a pagar mais juros pela dívida pública. Parece que  a dose foi insuficiente.

Além disso, como diria aquele filósofo alemão do século XIX que não gostava dos barbeiros: “O espectro do apagão ronda a economia brasileira!” Em 2001 ele causou um recuo de 1,5 pontos percentuais no Pib. As estimativas para este ano já são próximas de zero. Se faltar energia certamente o PIB será negativo em 2015. Mas, como desgraça pouca é bobagem, ainda enfrentamos a ameaça de falta d’água. Nos principais conglomerados urbanos do país – São Paulo, Rio e Belo Horizonte – os reservatórios estão chegando ao fim mesmo no meio da estação chuvosa. As famílias já enfrentam sérios problemas de abastecimento. Mas, a maior parte de nossos recursos hídricos é consumida pela indústria e pela agricultura. E a água escasseia exatamente no sudeste onde o consumo é maior. 2015 será marcado certamente como o ano que reuniu o pior dos dois mundos: recessão,  inflação e desemprego combinados com falta d’água e de energia elétrica.

Sep 16 2014

Municipios Financeiramente Asfixiados

Municipios Financeiramente Asfixiados

 

A possibilidade de um Pib zero em 2014 resultará em média de 1,5% de crescimento nos quatro anos do mandato da presidente Dilma. Talvez isso não consiga compensar a taxa de crescimento da população. Resultado: o Pib per capita na melhor das hipóteses permanecerá estagnado, ou poderá cair no pior dos cenários. Este desempenho se assemelha aos primeiros quatro anos da década de 1980, a década perdida.

Em outros textos neste blog já examinei algumas causas dos Pibs raquíticos que experimentamos neste quadriênio.

Gostaria agora de examinar os efeitos colaterais desse raquitismo sobre as finanças dos municípios brasileiros. A maior parte dos mais de 5.500 municípios existentes no Brasil dependem dos repasses da União e dos Estados para o financiamento da produção de bens e serviços que devem proporcionar às suas populações.

Com a queda do Pib os tributos federais e estaduais que dele se nutrem tem a mesma sorte e o que é redistribuído aos municípios cedo ou tarde encolhe.

Este movimento de tendência de baixa na arrecadação esbarra numa tendência em sentido contrário de elevação dos custos unitários dos bens e serviços públicos oferecidos à população de cada município. Em outro artigo neste blog (1) desenvolvo esta questão de forma mais extensa, mas aqui apenas ressalto o que é mais evidente: o crescimento espacial das cidades obriga, por exemplo, a trajetos mais longos do transporte público o que vale dizer: custa mais caro transportar um passageiro que vive a 20 km de sua residência ao seu sítio de trabalho do que transportar um que vive a 10 km.

(1) La Dinámica del Desarrollo Urbano: expansión espacial, costos de los servicios públicos y captura de plus valías, un abordaje teórico.

O mesmo raciocínio se aplica aos resíduos sólidos: é mais caro transportá-los a aterros sanitários localizados a 60km de distancia do que a 30 km. Isso para não falar dos congestionamentos que tornam estes longos trajetos ainda mais custosos pela demora em percorrê-los. Para não falar do aumento dos custos unitários de serviços públicos não estão relacionados diretamente com o crescimento espacial das cidades como é o caso da educação e da saúde.

Este processo de aumento de custos unitários também está presente no fornecimento de água, energia elétrica, e especialmente casas populares, não necessariamente pelo aumento de custos dos materiais de construção, mas pela tendência de aumento de preços dos terrenos mais bem localizados que repercutem (em gradiente) também no aumento de preços dos terrenos localizados na periferia.

Este duplo movimento em sentido contrário: tendência de redução das receitas por um lado e aumento de custos por outro (2) provoca uma tensão muito grande nas finanças municipais e conduz as Prefeituras a escolhas difíceis e em alguns casos traumáticas: incrementar a arrecadação via aumento da tributação local, ou deixar a população mais pobre desassistida e entregue à sua (má) sorte.

 (2) – É interessante notar que ao contrário da maioria dos produtos produzidos pelo setor privado onde um aumento na escala de produção reduz os custos unitários (economias de escala), no caso da maioria dos serviços públicos ocorre o contrário: quanto maior a escala maiores são os custos unitários de produção; são as chamadas deseconomias de escala.

O caminho de aumentar a tributação local às vezes é bloqueado por razões políticas ou jurídicas (como aconteceu recentemente em São Paulo com a proposta de aumento do IPTU) mas em todo caso é um caminho possível, pois embora a carga tributária nacional tenha crescido de cerca de 25% do Pib em 1995 para 35% nos dias de hoje é fácil constatar que se paga mais imposto para ter um carro do que para manter uma moradia: o IPVA é mais elevado do que o IPTU (3).

 

(3) – Claudia de Cesare e José Roberto Afonso, tem mostrado em vários trabalhos que a participação do IPTU na carga tributária total no Brasil fica em torno de 1,3% ( 2013) e não é superior a 0,5% do PIB enquanto nos Estados Unidos e Canadá p. ex. é superior a 3,0% do PIB.

Outra saída é engrossar as peregrinações de Prefeitos à Brasília, patrocinada todos os anos pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM) para solicitar mais recursos ao Governo Federal. Mas este é, na melhor das hipóteses, um jogo de soma zero, pois o Governo Federal sofre dos mesmos constrangimentos: os custos dos serviços que brinda ( educação e saúde p. ex. entre outros ) sofrem, por causas diferentes das espaciais, dos mesmos problemas de aumento de custos unitários ( para não falar dos serviços das respectivas dívidas). O resultado tem sido uma incapacidade de realizar atendimento universal às populações que demandam serviços básicos, ou em alguns casos na deterioração no atendimento onde ele atende apenas parte da população.

Soluções não tributárias

Embora exista margem para aumentar a receita dos municípios via aumento da arrecadação do IPTU (4) é importante examinar os instrumentos não tributários já praticados no Brasil e respaldados por legislação e que tem permitido um expressivo incremento de recursos para investimentos em infraestrutura e construções de Habitações de Interesse Social ( HIS) em algumas cidades brasileiras notadamente em São Paulo.

(4) – Muitos municípios brasileiros não possuem sequer um cadastro dos imóveis existentes em sua área urbana o que dificulta a elaboração de uma planta genérica de valores sobre a qual aplicar uma determinada alíquota. Muitos que tem um cadastro não os atualizam e outros não aplicam o principio da progressividade na alíquota brindada por nossa legislação ( Estatuto da Cidade e Emenda Constitucional de 2002). O ITR ( Imposto territorial Rural) embora seja de competência da União, não tem caráter fiscal e promove uma arrecadação tão pequena que muitas vezes não cobre os custos da cobrança. Por esta razão o Governo Federal estimulou a celebração de convênios com os municípios para que eles se encarreguem da cobrança e se apropriem de toda a arrecadação. Mas segundo dados de José Roberto Afonso esta alcançava apenas 0,02% do Pib em 2013, o que contrasta com o fato de o Brasil ter incorporado nos últimos 50 anos cerca de 180 milhões de ha. à sua área agrícola ( cerca de 8 vezes a área do estado de São Paulo). Torna-se urgente, portanto, a mudança neste imposto dando-lhe também um sentido fiscal o que poderia mitigar a situação financeira dos municípios menores em população, mas grandes em área rural.

O mais relevante é a Outorga Onerosa do Direito de Construir que constitui a entrega de direitos de construção adicionais ( seja um potencial construtivo maior, seja a mudança de uso) a proprietários de terrenos e/ou empreendedores imobiliários mediante contrapartida econômica.

Os Planos Diretores baseados no Estatuto da Cidade podem estabelecer um coeficiente de aproveitamento básico e um coeficiente máximo. Se o empreendedor desejar ir além do coeficiente básico ( tendo como limite o coeficiente máximo) ele terá que pagar pela valorização que estes direitos de construção adicionais promovem. As formas deste pagamento podem ser através da compra de Cepacs ( Certificados de Potencial Adicional de Construção) ( 5 ) nas Operações Urbanas ou através da Outorga Onerosa do Direito de construir (OODC) calculada diretamente caso a caso através de uma formula específica ( 6).

 

(5) – Veja artigo publicado neste Blog: “Tarifa Zero, CEPACS e a outorga onerosa do direito de construir”. O total arrecadado nas Operações Urbanas em São Paulo entre 2005 e 2012 alcançou quase 6 bilhões de reais como mostra o quadro abaixo:
Municipios Financeiramente Asfixiados
Fonte: Portal da Prefeitura do Município de São Paulo. É interessante notar que enquanto estes recursos não são utilizados no pagamento das obras podem ser aplicados no mercado financeiro e, durante o período renderam a significativa quantia de R$ 743 milhões de juros!
 
(6) – Camila Maleronka e Fernanda Furtado estimam que em São Paulo entre 2005 e 2011 as contrapartidas econômicas geradas por este instrumento alcançaram cerca de R$ 1,245 bilhão.

Nos municípios com centros urbanos menores onde o mercado imobiliário é menos dinâmico e a área rural é significativa, a maior valorização ocorre quando a estas áreas se transformam em urbanas. A valorização provocada por esta mudança de uso (7) permite que os proprietários destas áreas rurais recebam um verdadeiro presente pois o preço de de suas terras é multiplicado por 3, 5, 10 ou até mais por uma simples alteração do zoneamento.

 

 (7) – Alguns Prefeitos “oportunistas” acham que fazem um bom negócio, pois estas terras passam a pagar IPTU e não mais o ITR…

Nossa legislação permite que estes instrumentos de captura desta valorização sejam utilizados em todo território brasileiro. Alguns municípios já o fazem em maior ou menor escala como São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba, Porto Alegre e Belo Horizonte. O que talvez esteja faltando em grande parte dos municípios brasileiros é vontade política de elaborar Planos Diretores que os contemplem e a aprovação de leis complementares que viabilizem seu uso.

Uma palavra final sobre o aumento de custos unitários dos serviços públicos. Se, o aumento da escala de produção provoca um aumento dos respectivos custos unitários, o caminho a ser trilhado deve ser o de produzir menos no sentido de induzir a população a consumir menos de cada serviço público. Por exemplo, no caso dos resíduos sólidos é praticar a política dos 3 Rs – a redução, a reciclagem, e o reuso – e portanto a redução do que se envia para os aterros sanitários. No caso da água é racionalizar seu consumo e combater o desperdício; nos transportes urbanos é estimular o aumento da densidade em certas áreas para evitar a expansão espacial por novas periferias; na saúde é estimular os processo de prevenção das doenças e outros procedimentos que evitem que pessoas adoeçam e necessitem se internar em um hospital.

Mas esta análise fica para outra ocasião.

Jul 27 2014

Toda Unanimidade é…

… burra dizia Nelson Rodrigues.

Na economia brasileira parece haver uma exceção. Aliás, duas: a) todos os economistas e os simples mortais parecem atribuir nosso raquítico crescimento desde 2011 à falta de investimentos; b) ninguém mais acredita que o crescimento possa ser garantido apenas com a expansão do consumo.

As convergências acabam quanto às causas do desanimo dos empresários em investir. Em menor escala elas também admitem diferenças quanto ao esgotamento do crescimento via consumo. De início diria que é mais fácil fazer uma economia crescer pela expansão do consumo do que pela ampliação do investimento. O consumo é água represada que por qualquer fresta escoa e irriga o terreno fértil da produção. Mas, esta via tem fôlego curto. Esbarra nas limitações do credito, do nível de renda dos consumidores e do plano inclinado da inadimplência.

O investimento, não. Embora garanta um crescimento mais duradouro, requer a coincidência de condições especiais: na falta delas prefere esperar melhores dias. As incertezas que o atual governo semeia com desenvoltura agravam um quadro já abalado pela crise internacional.

Várias causas explicam o desalento dos investidores e suas expectativas negativas. Algumas são conjunturais: o represamento de preços, a manutenção dos subsídios tributários e creditícios, a contabilidade “criativa”, os malditos Refis e outros. A pergunta é: até quando serão mantidos? Quando forem retirados o que acontecerá?

Mas, existem problemas estruturais cuja solução é indispensável para garantir o crescimento no médio e longo prazo. Ou seja, o nó é mais em cima. O principal deles é a questão da dívida pública. Esta alcançou cerca de R$ 2,2 trilhões no 1º semestre de 2014 com prazo médio de vencimento de 40 meses. Isso significa que todo mês o Governo necessita rolar cerca de R$ 55 bilhões e quem executa esta operação são os bancos. Para estes últimos é um excelente negocio: taxas de juros (Selic e outros indexadores) elevadas e pagamento seguro. Resultado: o lucro dos bancos é garantido, e o que sobra para empréstimos ao público (empresas e pessoas físicas) tem juros estratosféricos. Estes juros elevados pagos pela dívida publica contribuem para o seu próprio crescimento, e não contentes atraem investidores financeiros do exterior. O fluxo de divisas cresce e a taxa de cambio se valoriza. Com um dólar barato as exportações, especialmente de produtos da indústria, são penalizadas e a economia entra num impasse: como estes fatores negativos para o crescimento ajudam a segurar a inflação a política econômica não se altera e “la nave va”.

Suponhamos que esta dívida de 2,2 trilhões fosse alongada para 80 meses. O Governo necessitaria rolar no mercado, a cada mês, apenas 27,5 bilhões. A pergunta é: que fariam os bancos com os outros 27,5 bilhões?

Para não deixar o dinheiro empoçado teriam que oferecê-lo no mercado e as taxas de juros tenderiam a cair naturalmente revertendo “en passant” a valorização do cambio e contribuindo menos para a expansão da própria dívida. Explosão da demanda e da inflação? Não necessariamente desde que o processo fosse feito gradualmente. Aliás, não creio haver outra maneira de fazê-lo senão lentamente. O custo político seria elevado: para conseguir o alongamento da dívida pública seria indispensável aumentar bastante o superávit primário o que supõe uma política de conter gastos e aumentar as receitas durante um período relativamente longo que talvez demande mais de um mandato presidencial.

Ajudaria, nesse meio tempo cobrar com menor negligencia a dívida ativa (hoje de cerca de 900 bilhões) que pessoas físicas e jurídicas tem com a União. Inclusive seria interessante estudar formas jurídicas de viabilizar a securitização da dívida dos devedores mais solventes. Além disso, os salários não poderiam continuar aumentando em termos reais sem o correspondente aumento da produtividade.O problema é a reeleição. No primeiro mandato nossos presidentes geralmente deixam as “maldades” necessárias, isto é, medidas desgastantes que irritam o eleitor, para um segundo. FHC fez isso entre 1995 e 1998, Lula também praticou este esporte, mas em menor escala, pois foi beneficiado pela conjuntura internacional favorável (pelo menos até 2008) e a Presidente Dilma vem repetindo a dose entre 2011 e 2014. O raquitismo do nosso crescimento aliado aos primeiros indícios de desemprego, e a inflação-morcego que não desgruda do teto da meta, talvez atrapalhem a repetição deste figurino nas eleições de 2014.

Mar 27 2014

Um Tripé que Deixa a Mesa Mancando

“… o resultado desse déficit permanente é um aumento constante da dívida

pública cujo juro cada vez absorve mais porção da renda do Estado e em vez

de ser lastro, ameaça ser a carga do orçamento”

Joaquim Nabuco, Jornal do Commercio, 6 de Fevereiro de 1883

 

Em janeiro de 1999 o governo brasileiro, então presidido por FHC, abandonou a chamada âncora cambial que sustentava a estabilidade dos preços desde o lançamento do Plano Real em julho de 1994, passando do cambio administrado ao cambio flutuante, o primeiro elemento do que veio a ser chamado de tripé. Não tendo mais reservas para intervir no mercado e garantir uma taxa de cambio estável, o governo deixou que ele flutuasse ao sabor da oferta e demanda de divisas.

Esta mudança foi inevitável uma vez que os déficits em conta corrente no Balanço de Pagamentos, e nas Contas do Governo expunham a economia brasileira a ataques especulativos frequentes. O ataque desfechado no último trimestre de 1998, à raiz da crise na Rússia teve êxito: a desvalorização do real ocorreu em janeiro de 1999.

O temor da volta da inflação fez o governo postergar esta medida inevitável para depois das eleições presidenciais de outubro daquele ano. Com a forte desvalorização a partir de janeiro, o impacto na inflação em 1999 foi considerável: mais de 10%.

Na ausência de um sinalizador da evolução futura dos preços o governo adotou a política de metas de inflação, o segundo elemento do tripé. O compromisso com os agentes econômicos era direcionar a política monetária e fiscal para atingir a meta, ou pelo menos permanecer tão próximo do seu centro quanto fosse possível. Mas, como os agentes econômicos não acreditam apenas de piedosos desejos, tornava-se necessário esclarecer que instrumentos seriam utilizados para alcançar tal objetivo.

O principal deles – embora não o único – é a taxa de juros. Quando as pressões inflacionárias aparecem na linha do horizonte, o governo eleva a taxa Selic inibindo o consumo e o investimento. As vezes, isso não funciona, mas em geral a retração dos negócios provoca uma queda na demanda de bens de consumo e de investimento e os preços tendem a diminuir.

A elevação da taxa de juros contribui para reduzir a inflação, mas de quebra provoca uma queda no Pib. Além disso, uma taxa de juros mais elevada exige que o governo pague mais pela dívida pública. A eterna pergunta dos credores desta última é: de onde sairá o dinheiro para cobrir este aumento de despesas?

A resposta inescapável é: das receitas do governo, cuja base principal é a carga de tributos existente. O quadro abaixo mostra como esta carga tributária aumentou desde a implantação da nova política como porcentagem do PIB:

PIPvsCargaTributaria

 

Se em 1996 o setor público se apropriava de cerca de ¼ do PIB, em 2012 esta apropriação superava 1/3.

Mas, embora o aumento da receita tenha ocorrido depois do abandono da âncora cambial, por si só isso não é suficiente para garantir a solvência do setor público. O problema é o seguinte: se as despesas do governo aumentam na mesma proporção do aumento das receitas não sobraria grande coisa para pagar os juros devidos a cada ano. De fato, em 1998 a diferença entre receitas e despesas (sem contar o pagamento de juros) foi de apenas 0,2% do PIB.

Torna-se então indispensável que as despesas sejam contidas para que ocorra uma sobra robusta entre receitas e despesas que garanta pelo menos a cobertura de parte destes juros. O nome desta diferença é superávit primário (Receitas menos despesas sem considerar nestas últimas os juros) e constitui o terceiro elemento do chamado tripé.  Aliás, um superávit primário de pelo menos 3,0% do Pib foi uma exigência do FMI quando emprestou ao governo cerca de U$ 41 bilhões no segundo semestre de 1998 para que o Brasil se defendesse do ataque especulativo desencadeado a partir de setembro daquele ano.  Não adiantou muito, pois o real acabou sendo desvalorizado no inicio de janeiro de 1999, mas a imposição ficou até 2008 quando a dívida com o FMI foi paga.

Os números abaixo mostram a evolução do superávit primário e o pagamento de juros (como porcentagens do PIB) na primeira década do século XXI.

evolução do superávit primário e o pagamento de juroEm 2011 o superávit primário alcançou R$ 128 bilhões e os juros da dívida pública exigiram R$ 236 bilhões. A diferença teve que ser compensada, como em todos os anos anteriores, pelo lançamento de um valor correspondente de títulos da dívida publica aumentando-a.

Estes dados mostram o seguinte: o serviço da dívida pública é tão exigente que mesmo aumentando a carga tributária e consequentemente as receitas, e reduzindo as despesas públicas ainda ficamos devendo diferenças substantivas.

É claro que esta redução de despesas afeta a abrangência e a qualidade dos serviços públicos, reduz a capacidade de investimento e causa uma justa revolta na população afetada: os mais pobres que não tendo outro remédio (especialmente nos hospitais) protestam nas ruas e as jornadas de junho de 2013 mostraram isso claramente. Pobres e remediados além de protestar nas ruas reclamam porque pagam impostos e não recebem serviços públicos correspondentes.

Talvez não percebam que uma das razões mais importantes é que parte significativa dos impostos pagos são canalizados para o pagamento dos juros. Em síntese, este Dragão da Maldade se encarrega de absorver em sua goela sem fundo, recursos que poderiam ser utilizados para melhorar a vida dos contribuintes. Mas não nos esqueçamos que a dívida é dívida pública e o público somos nós. É uma dívida feita pelo governo em nosso nome e por tanto…

A redução da Taxa Selic.

Uma das alternativas para mitigar este impacto seria reduzir a taxa de juros Selic para que a parte da dívida pública atrelada a ela produzisse um montante de juros menor e consequentemente o superávit primário diminuísse na mesma proporção liberando recursos orçamentários que seriam canalizados para a manutenção dos equipamentos públicos (escolas, hospitais, etc.) e o aumento dos investimentos.

Isso foi tentado entre 2010 e 2012, mas a volta de fortes pressões inflacionárias em 2013 obrigaram o governo a aumentar a taxa Selic outra vez como os dados abaixo sinalizam:

 

taxa SelicEm março de 2014 voltamos a ter a mesma taxa de dezembro de 2010 e provavelmente ela se elevará na próxima reunião do Copom superando o nível dos 11% ainda no primeiro semestre deste ano (2014).

O superávit primário foi reduzido também entre 2011 e 2013 caindo de 3,2% para 1,9%, este mesmo índice valendo para 2014.  Mas, lembremos que mesmo com a redução do superávit primário em 2013 o governo só conseguiu obtê-lo graças a assim chamada ‘contabilidade criativa’ e a à expedientes de última hora que empurram para o ano seguinte despesas que deveriam ser realizadas no presente.

Estas abordagens emergenciais combinam vários ‘instrumentos’, desde a receita antecipada de dividendos de empresas públicas, passando pela entrada de recursos denominados ‘onça e forró’ ou ‘once and for all’, isto é que só entram uma única vez como foi o caso das receitas pelas concessões (Campo de Libra no pré-sal p.ex.). Também incluem recursos de fundos e contribuições de receitas etiquetadas mas não utilizadas em 2013. Esta forma de garantir um superávit primário é insustentável no médio prazo.

O Custo dos Serviços Públicos

Ao mesmo tempo em que a dívida pública exige uma enorme fração das receitas para pagar juros, os custos unitários de produção dos serviços públicos – fato que ocorre normalmente nas cidades que crescem em área e população, como é o nosso caso – apresentam uma tendência a aumentar.

Ao contrário da maioria dos serviços e produtos brindados pelo setor privado cujos custos unitários se reduzem com o aumento da escala de produção (os economistas denominam isso de ganhos de escala), no caso dos serviços brindados pelo setor público estes custos unitários tendem a aumentar com a ampliação da escala (1).  Ora, essa situação se transforma

(1) – O leitor interessado nesta questão específica poderá ler meu artigo “La Dinámica del Desarrollo Urbano: expansión espacial, costos de los servicios públicos y captura de plus valías, un abordaje teórico”, publicado neste mesmo blog.

em verdadeira camisa de força: de um lado os juros devoram uma parte crescente das receitas; de outro os custos dos serviços brindados exigem cada vez maiores desembolsos.  A pressão sobre as finanças públicas aumenta e o resultado tem sido uma degradação dos serviços públicos.   Quando as despesas do setor público aumentam às custas de uma redução da taxa de juros e do superávit primário, as pressões inflacionárias indesejáveis batem outra vez à porta e tem que ser neutralizadas.  Como sabemos ambos os processos penalizam particularmente as camadas mais pobres da população. Os protestos que se iniciaram em São Paulo em junho de 2013 e se espalharam em todo Brasil em grande medida foram uma reação a essa situação.

A Manutenção do Tripé?

Embora esta política do Tripé não possa ser abandonada de uma hora para outra, sua manutenção, sem uma perspectiva estratégica de saída constitui um grave erro de política econômica. Ela nos condena a um baixo crescimento como os quase quatro anos de mandato do atual governo evidencia.

A pergunta que devemos fazer é: porque o nosso compromisso com o pagamento de juros é tão elevado tornando necessário garantir um superávit primário robusto nas contas do governo reduzindo sua capacidade de brindar serviços e aumentar os investimentos?

Uma das principais razões pode ser encontrada nas características de nossa dívida pública: prazos de pagamento curtos e taxas de juros elevadas exigem grandes desembolsos anuais e uma dependência muito grande do mercado financeiro.  O prazo médio de vencimento desta dívida de cerca de 40 meses obriga o governo a recorrer ao mercado (leia-se Bancos) para fazer a rolagem de cerca de R$ 55 bilhões por mês, (R$2,2 trilhões/ 40).

Para os Bancos este é um dos melhores negócios do mundo, pois as taxas de juros são elevadas (Selic chegando a 11%)   e o risco praticamente zero. Do ponto de vista estratégico deveríamos nos preocupar em eliminar essa dependência e verdadeiro sorvedouro que devora boa parte das receitas tributárias. Mas como fazer isso?

Algumas Sugestões para Resolver o Problema.

Existem várias medidas possíveis para reduzir esta dependência. Em primeiro lugar é necessário reverter a política de isenções tributárias que foram necessárias logo depois da crise de 2008 mas agora não se justificam mais. Ao mesmo tempo, é imprescindível que terminemos com a política dos Refis, isto é dos Programas de Recuperação Fiscal que permitem que empresas com débitos tributários possam refinanciá-los em condições especiais. Estas condições especiais constituem verdadeiras anistias fiscais para as grandes empresas devedoras.

Seria também muito importante criar uma legislação apropriada para que pelo menos parte da dívida ativa que hoje esta por volta dos 900 bilhões de reais possa ser cobrada pelo Estado de forma mais eficaz.

Minha sugestão é que a União possa securitizar (vender no mercado financeiro) a divida dos grandes devedores e desta forma reduzir a dívida pública ou alongar seus prazos de pagamento. Se por exemplo, os prazos médios de pagamento forem estendidos para 60 meses em vez dos atuais 40 meses, seria necessário ir ao mercado para a rolagem de ‘apenas’ 35 bilhões. Os Bancos não teriam onde aplicar a diferença de 15 bilhões e para não deixar o dinheiro empoçado aumentariam a oferta de credito.  Consequentemente os juros cairiam de forma sustentável para aqueles não contemplados pelos financiamentos do BNDES, estimulando o consumo e o investimento no setor privado da economia e promovendo o crescimento do PIB.

O aumento dos tributos diretos e a redução dos indiretos também poderia ajudar.  Se os primeiros aumentassem sua incidência sobre o patrimônio (IPTU, IPVA, ITR) e fossem criadas alíquotas maiores para faixas de renda do topo da pirâmide, a arrecadação poderia aumentar sem afetar os estímulos para o investimento e a produção. Em relação ao ITR diga-se de passagem que o Brasil nos últimos 40 anos incorporou à sua área agropecuária mais de 100 milhões de hectares (cerca de 4 vezes a área do Estado de S. Paulo). Mas este enorme patrimônio territorial não gerou um aumento significativo da arrecadação de ITR, pois este imposto não tem um caráter fiscal e sim de estimulo ao uso produtivo da terra. Nos últimos anos a arrecadação desse imposto tem variado entre 0,05% e 0,08% do total de impostos arrecadados pela União. Sem perder a característica de estimular a produção (quanto mais produtiva for a fazenda menor o ITR) seria importante que este imposto tivesse também um componente fiscal progressivo que dependesse do tamanho da unidade rural e de sua localização. As receitas seriam repassadas aos municípios (2) que

(2) – Através de convênios muitas Prefeituras hoje se encarregam de cobrar o ITR ficando com parte ou a totalidade desse imposto. Estas Prefeituras seriam as primeiras a serem beneficiadas pelas mudanças propostas.

hoje, para subsistir dependem dos recursos do FPEM, e desta forma poderiam dispor de maiores receitas locais e atender melhor suas populações.

Finalmente, seria importante generalizar para as cidades médias e grandes do país a pratica da outorga onerosa do direito de construir que permite aos governos locais se apropriarem das mais valias criadas pelo crescimento das cidades.  São Paulo é com certeza a cidade que mais arrecada pela captura de mais valias e venda de potencial construtivo (3) não só no Brasil mas também em toda America Latina.

Outras cidades brasileiras começam a fazê-lo, como o Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba, mas é necessário que além do Estatuto da Cidade – que proporciona um imenso arsenal de instrumentos para os municípios que queiram capturar mais valias – haja uma política nacional e regional de ordenação do território (4) que se articule com as políticas municipais e metropolitanas para que o processo de captura de mais valias se generalize e ganhe maior consistência.

Por exemplo, nos municípios onde os núcleos urbanos não são muito grandes a principal fonte de criação de mais valias ocorre na mudança de uso de áreas rurais para urbanas. Esta mudança significa em muitos casos enorme valorização que é apropriada gratuitamente pelos proprietários dessas áreas. Não há nenhuma razão para que este processo continue. Uma diretriz de ordenamento territorial valendo para todo país poderia estabelecer as normas que direcionassem esta valorização ou parte dela para os cofres públicos municipais.

(3) – Para informação sobre a magnitude dessa arrecadação ver, Tarifa Zero, CEPACS e a outorga onerosa do direito de construir, publicado neste blog.

(4) –  O artigo 21 de nossa Constituição Federal, inciso IX reza o seguinte: “Compete à União…,

IX – Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”.

Este Plano de Ordenamento Territorial ainda não foi elaborado.

Older posts «