Outorga Onerosa

Captura de Mais Valias Urbanas em São Paulo através do binômio Solo Criado / Outorga Onerosa: análise do impacto do coeficiente de aproveitamento básico como instrumento do Plano Diretor de 2002.

Antecedentes

O processo de crescimento das cidades em área e densidade de construção provoca geralmente a valorização dos terrenos que lhe dão suporte. A demanda por áreas adicionais para  construção e o caráter não reprodutível em grande escala do solo (físico) resultam geralmente numa elevação dos respectivos preços.

Neste contexto o mercado de terras se caracteriza por uma demanda que se expande e esbarra numa relativa rigidez da oferta. Esta rigidez está relacionada fundamentalmente a três fatores: i) concentração da propriedade fundiária, ii) dificuldade de acesso a áreas ainda não ocupadas por ausência de infra-estrutura e iii) restrições impostas pelo zoneamento. Cada um destes fatores tem sua própria dinâmica e não necessariamente estão presentes simultaneamente como elementos restritivos da oferta nos casos concretos das cidades brasileiras e em especial em São Paulo.

Além disso, nem sempre atuam na mesma direção no que se refere à elevação de preços. A concentração de terras nas mãos de uns poucos proprietários pode atuar no sentido de elevar os preços, enquanto a falta de acessibilidade pode resultar em preços baixos; um zoneamento muito restritivo pode também contribuir para impedir que os preços se elevem.

A pressão da demanda por solo para construção, no entanto, resulta geralmente em  mais valias urbanas se  obras de infra-estrutura  viabilizarem maior acessibilidade a estas áreas, e mudanças no zoneamento permitirem maiores densidades de construção.

Em primeiro lugar, devemos considerar a pergunta: quem financia o investimento em infra-estrutura que proporciona (ou intensifica) os meios de acesso e utilização do solo? Em segundo determinar quem se apropria desta valorização territorial?

Geralmente o custeio deste acesso (estradas, ruas, avenidas, túneis, pontes, rede de esgotos, iluminação, abastecimento de água etc.) tem sido realizado com recursos públicos. No entanto, a valorização que os terrenos – agora dotados de infra-estrutura – obtém, era apropriada, no passado, pelos proprietários destes terrenos, exceto nos raros casos em que se aplicava o dispositivo de contribuição de melhoria . Nesse caso, a valorização ou a mais valia criada pelos investimentos públicos em infra-estrutura era recuperada parcial ou totalmente na forma deste instrumento. Ou seja, o que era investido poderia ser   recuperado pela valorização criada e o respectivo pagamento feito pelos proprietários dos imóveis beneficiados.

Mas nem sempre se aplicou no Brasil de forma generalizada este princípio. Embora não disponhamos de informações mais precisas e abrangentes sobre esta questão para o caso de São Paulo é bem provável que em grande medida a valorização provocada por obras públicas foi apropriada integralmente, isto é, sem contrapartida, pelos donos dos imóveis beneficiados.

Mas a valorização pode resultar também da simples mudança de uso nos terrenos já acessíveis (ou relativamente acessíveis), quando, por exemplo, um terreno que antes era considerado rural passa a ser urbano. Uma simples decisão como esta pode significar um expressivo aumento do valor dos terrenos beneficiados. Aqui se trata de criação de mais valia sem a necessidade imediata de investimentos em infra-estrutura, embora  o uso urbano de uma área antes de uso rural em geral demande investimentos dessa natureza quando de sua utilização no futuro.

[1] A lei 1.193 de 9 de março de 1909 determinava que em São Paulo novas ruas propostas por particulares somente seriam aprovadas pela Câmara se o interessado pagasse a metade dos custos do calçamento. Outra manifestação de contribuição de melhoria foi a Taxa de Pavimentação cobrada na cidade de São Paulo durante os anos 20 do século passado. Como um instrumento legal a contribuição de melhoria aparece pela primeira vez na Constituição Federal de 1934 e este instrumento esteve presente em todas as Constituições posteriores, sendo que na de 1988 em seu artigo 145, inciso III, mantém o princípio e permite que a cobrança seja feita pelo “custo” (custo da obra rateada entre os beneficiados) ou pela “ mais-valia” (a valorização – que pode ser superior ou inferior ao custo – cobrada proporcionalmente dos beneficiados).

As mudanças na capacidade construtiva em terrenos já urbanos e de fácil acesso, isto é, o aumento de densidade por novos dispositivos do zoneamento pode provocar também forte valorização. Embora neste caso, da mesma forma que no anterior, a pressão futura sobre a infra-estrutura poderá exigir investimentos públicos consideráveis.

No passado a apropriação da mais valia gerada por ambos processos era realizada pelos proprietários dos imóveis beneficiados. Tal enriquecimento, sem que os proprietários houvessem contribuído para tal valorização caracterizaria um caso típico de enriquecimento sem justa causa .

A idéia de que essa valorização territorial não deveria ser apropriada integralmente pelo proprietário foi pouco a pouco sendo introduzida entre nós, nos debates durante os anos 70.  Em 1975 estes princípios se plasmaram na chamada Carta do Embu , com os conceitos de solo criado, outorga onerosa e função social da propriedade, abrindo o caminho para a aprovação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988. Tais artigos foram  regulamentados posteriormente pela Lei Federal nº 10.257, de 2001 também denominada Estatuto da Cidade .

É certo que, sem ter como inspiração a Carta do Embu, em Recife com a criação das Áreas Especiais de Interesse Social e em São Paulo com sua prática de contribuição de melhoria e das Operações Interligadas  já exercitavam mecanismos baseados nos princípios do solo criado, da outorga onerosa e da função social da propriedade.

[2] Ver RABELLO, Sônia, “O conceito de justa indenização nas expropriações imobiliárias urbanas: justiça social ou enriquecimento sem causa?”, separata da Revista Forense, vol. 388.

[3] A Carta do Embu foi o documento resultante de um seminário realizado na cidade homônima do Estado de São Paulo, em meados dos anos 70 onde juristas, urbanistas, arquitetos e sociólogos e outros profissionais se reuniram para discutir o problema da questão urbana no Brasil e estabeleceram uma série de diretrizes, entre as quais pode-se destacar o princípio do solo criado e da outorga onerosa do direito de construir, ambos convergindo para o pagamento de contrapartidas econômicas se o proprietário de um terreno fosse beneficiado com direitos adicionais de construção, isto é, com direitos que fossem mais além dos dispositivos de zoneamento existentes.

[4] O Estatuto da Cidade é a denominação dada à Lei Federal nº 10.257, de 2001, e que tem por finalidade estabelecer uma série de mecanismos e dispositivos que tornam o planejamento e as intervenções do Poder Público nos meios urbanos muito mais favoráveis ao interesse público. Muitos destes mecanismos já haviam sido consagrados em leis anteriores, mas o grande avanço do Estatuto da Cidade foi consolidá-los numa peça única e articulada, além de criar dispositivos novos. Deve-se destacar especialmente a consagração no estatuto da Cidade do princípio da função social da propriedade territorial e a separação entre o direito de construir e o direito de propriedade.

No entanto os artigos 182 e 183 traziam, e ao mesmo tempo consolidavam, princípios que, embora já presentes em legislação anterior, ganharam novo status ao constarem do texto constitucional. O desenvolvimento urbano passava a ser matéria de legislação federal e o principio da função social da propriedade territorial urbana separava na prática   o direito de propriedade territorial urbana e o direito de construir.

A existência das Operações Interligadas e também das Operações Urbanas em São Paulo (pois o município incorporou os princípios constitucionais em sua Lei Orgânica no início dos anos 90 não esperando sua regulamentação para todo o Brasil) onde se praticavam o solo criado e a outorga onerosa, isto é, onde instrumentos de captura de mais-valias eram exercitados e aperfeiçoados  contribuíram para a regulamentação dos mencionados artigos constitucionais 182 e 183.

O Solo Criado e a Outorga Onerosa

O solo criado

Em termos gerais solo criado significa uma concessão a um proprietário do direito de construir além da área de seu terreno. Em termos específicos é um conceito urbanístico que consiste em conceder a interessados direitos de construir utilizando parâmetros diferentes do estabelecido pela Lei de Zoneamento em vigor (ou de Uso e Ocupação do Solo), em troca de recursos financeiros para a construção de habitações de interesse social ou melhorias de infra-estrutura viária, de saneamento básico etc. nas áreas onde tais concessões se realizam. A diferença entre a abordagem geral e a específica é que a Lei de Zoneamento pode estabelecer, digamos, um coeficiente de aproveitamento igual a 2 (direito de construir equivalente à duas vezes a área de um terreno), e  uma mudança nesta lei pode determinar para o mesmo terreno um coeficiente de aproveitamento 3 ( direito de construir 3 vezes  a área de um terreno)  o que significa a criação de  solo adicional desde que esta outorga seja onerosa, isto é, que a valorização ocasionada por tais direitos de construir adicionais seja compensada por contrapartida econômica.

[5] As Operações Interligadas constituíram um dispositivo criado por lei mediante o qual proprietários privados ou do setor público, em troca de alterações nos índices e características de uso e ocupação do solo em terrenos de sua propriedade, doam à Prefeitura Municipal de São Paulo um determinado número de Habitações de Interesse Social (HIS) para contribuir com o desfavelamento. Durante o período em que esteve em vigor ( 1987/1998), esta lei permitiu a realização de cerca de 150 operações na cidade de São Paulo e as contrapartidas alcançaram cerca de 120 milhões de dólares e a construção de cerca de 13 mil Habitações de Interesse Social. As primeiras iniciativas para a formulação desse dispositivo legislativo surgiram em 1986, durante a gestão Jânio Quadros na Prefeitura de São Paulo.

A outorga onerosa.

A outorga onerosa significa o pagamento de uma contrapartida econômica por aquele que recebe do poder publico um direito de construir (solo criado) que antes não possuía. A outorga onerosa prevista pelos artigos 28, 29, 30 e 31 da Lei Federal 10.257 de 2001 ( Estatuto da Cidade) e definida nos artigos de 209 ao 216 do Plano Diretor Estratégico de 2002  do Município de São Paulo é um dos instrumentos de regulação do direito de construir na cidade. Até a aprovação do mencionado Plano Diretor a prática da outorga onerosa consistia no pagamento de uma contrapartida pelos benefícios que um terreno obtinha geralmente por aumentos do coeficiente de aproveitamento, da taxa de ocupação e/ou da mudança de uso nas Operações Interligadas ou Urbanas. Por exemplo, se numa Operação Urbana um terreno possuía coeficiente de aproveitamento 2 e o projeto a ser construído necessitava de um aumento deste coeficiente para 4 esta mudança poderia ser autorizada ( desde que o projeto arquitetônico e urbanístico tivesse sido aprovado anteriormente) mediante o pagamento à administração municipal de, digamos, 50% da valorização ocorrida. Nesse caso tratava-se de um jogo do tipo ganha-ganha, pois o proprietário do terreno e/ou incorporador recebia direitos adicionais de construção pelos quais pagava apenas uma parte e a Prefeitura recebia a outra para a construção de infra-estrutura ou habitações de interesse social. O bolo crescia e cada agente ( o setor público e o privado) ficava com uma parte do mesmo.

Com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 o município de São Paulo em seu Plano Diretor Estratégico de 2002 e da Lei 13.885 de 2004 de Uso do Solo introduziu o mecanismo da outorga onerosa de potencial construtivo adicional estabelecendo um coeficiente de aproveitamento básico, e um coeficiente de aproveitamento máximo ( além de ter fixado também um coeficiente de aproveitamento mínimo) excetuando as áreas correspondentes às OUCs.

O coeficiente de aproveitamento básico estabelecido foi diferenciado, isto é, não foi único, variando entre 1 e 2. O máximo, dependendo da zona poderia ser igual a 1, 2, 2,5 e 4.
Esta nova abordagem ao mesmo tempo em que reduzia direitos de construir ao estabelecer um coeficiente básico 1 em terrenos que pela legislação anterior tinham um coeficiente de aproveitamento de 2 ou mais, ampliava a possibilidade de construir – com outorga onerosa – para 4 em terrenos onde anteriormente se poderia construir apenas 1 ou 2. Este dispositivo permitia que em certas áreas onde o coeficiente de aproveitamento máximo fosse 4 as construtoras apresentassem projetos como antes ocorria com as Operações Interligadas. O mecanismo era basicamente o mesmo. Talvez esta possibilidade que favorecia as construtoras (mas não aos proprietários de terrenos que em alguns casos tiveram o potencial construtivo de seus terrenos diminuído) tenha contribuído para a sua aprovação na Câmara de Vereadores.
Ao mesmo tempo em que o Plano Diretor estratégico de 2002 e a Lei 13.885 de 2004 estabeleciam os coeficientes básico e máximo, também fixavam os estoques de potencial construtivo residencial e não residencial em cada distrito da cidade. Foi estabelecido um total de área adicional de 9,769 milhões de m2 divididos em 6,919 milhões de m2 para fins residenciais e 2,850 milhões para fins não residenciais distribuídos entre os 91 distritos com as exceções de Anhanguera, Grajaú, Marsillac, Parelheiros e Raposa Tavares áreas de proteção ambiental. A fixação de um estoque de potencial construtivo incorporou um elemento novo para o mercado imobiliário: tornou conhecida a oferta máxima de área de construção a ser adquirida pelos interessados. Nos Planos Diretores anteriores a magnitude da oferta era desconhecida. Passando a ser conhecida pelo mercado a perspectiva de escassez relativa de áreas nos distritos onde o estoque era menor e a dinâmica imobiliária acentuada  provocou, por um lado uma tendência à elevação de preços e por outro  pressões do mercado imobiliário para a revisão dos estoques  para cima.
Em outubro de 2010 os estoques para fins residenciais haviam se esgotado ou estavam muito próximos a isto nos seguintes distritos: Jaraguá, Limão, Vila Guilherme, Bela Vista, Cambucí, Liberdade Belém, Mooca, Jaguaré, Lapa, Murumbi, Vila Leopoldina, Ipiranga, Capão Redondo e Cursino. No caso de fins não residenciais os estoques já haviam se esgotado ou estavam próximos a isto, nos distritos de Jaçanã, Vila Formosa, Morumbi, Tremembé e Vila Guilherme.

O Cálculo da Contrapartida Financeira: o fator de planejamento e o fator de interesse social.

O plano Diretor Estratégico de 2002 e as leis complementares de regulamentação estabelecem a seguinte formula para o cálculo da contrapartida financeira da outorga onerosa:

Cf = Fp x Fs x B  ou Cf = Fp x Fs x vt/CAb
onde:
Cf = contrapartida financeira relativa a cada metro quadrado de área construída adicional;
Fp = fator de planejamento variando entre 0,25 e 1,4;
Fs = fator de interesse social, entre 0 e 1,0;
B = benefício econômico agregado ao imóvel, calculado pela equação vt /CAb, sendo:
vt = valor do metro quadrado de terreno fixado na Planta Genérica de Valores e ,
CAb = coeficiente de aproveitamento básico.
O fator de planejamento é um instrumento que busca incentivar ou desestimular o adensamento em determinadas áreas da cidade em função da infra-estrutura existente ( especialmente transporte e trânsito)  ou obter maior contrapartida financeira  em função da venda de potencial construtivo para empreendimentos em áreas valorizadas da cidade. Ele varia também de acordo com o uso. Para fins residenciais a variação é entre 0,6 e 1,2: o máximo ( 1,2) é alcançado nos distritos de Moema, Alto de Pinheiros e Perdizes, entre outros, e o mínimo ( 0,6) em Brasilandia, Cachoeirinha e Mandaqui.
No caso dos projetos com fins não residenciais a variação é entre 0,3 e 1,4 sendo o predominante de 0,7. No Itaim Bibi ele alcança o máximo, e o mínimo nos distritos situados nos extremos leste e norte do município.
O fator de interesse social estabelece a isenção ou reduções dependendo do tipo de atividade que será desenvolvida. As habitações de interesse social, as instituições educacionais e de saúde e as instituições culturais, esporte e lazer são passíveis do incentivo do fator de interesse social. O coeficiente varia de 0 ( zero) a 1 (um).

Para as habitações de interesse social é 0 ( zero) e portanto empreendimentos com esta finalidade não pagam contrapartidas por outorga onerosa. Habitações do Mercado Popular (até 50 m2 e até 70 m2) os coeficientes são 0,5  e 0,9 respectivamente, e habitações com mais de 70m2 o coeficiente é 1 (um). Hospitais, escolas, postos de saúde e creches, instituições de cultura esporte e lazer do setor público e templos religiosos (sem fins lucrativos) tem coeficiente 0 (zero). Hospitais e clínicas, universidades, escolas e creches, equipamentos culturais com mantenedoras sem fins lucrativos o coeficiente é 0,3.  Hospitais, Universidades, escolas, equipamentos culturais com outras mantenedoras o coeficiente é 0,7.

Como podemos observar quanto menores forem  Fp e Fs menores serão as contrapartidas a serem pagas e maior o incentivo para que projetos sejam desenvolvidos nestas áreas. Por exemplo, no Distrito de Arthur Alvim região da periferia de São Paulo o coeficiente Fs é 0,30 para fins não residenciais e no Itaim Bibi – uma das regiões mais caras da cidade – o coeficiente é 1,40 para a mesma finalidade. Para fins residenciais enquanto o Fp é igual a 0,60 em Arthur Alvim, no Alto de Pinheiros ( também uma região de preços elevados) é equivalente ao dobro, isto é, a 1,20.

Exemplo de cálculo de contrapartidas financeiras.

Vejamos qual seria a contrapartida financeira considerando projetos realizados em terrenos situados nestes diferentes distritos:

Suponhamos dois terrenos, um situado em Arthur Alvim e outro no Itaim Bibi para fins não residenciais de dimensões equivalentes a 400 m2 e cujo  valor do m2 (Planta Genérica de Valores do Município)  seja igual  a R$ 500,00 em Arthur Alvim e a R$ 2.000,00 no Itaim Bibi e onde o Coeficiente de aproveitamento básico seja igual a 1,0 e que em ambos os terrenos os projetos requeiram o CA 3.  Teremos a seguinte situação:

AA) Cf = 0,30 x 1,0 x 500/1  =  R$ 150,00 por m2 adicional. Como o empreendedor necessita de 1200 m2 ( CA3) de área e não os 400 proporcionados pelo CAb ele terá de pagar a diferença 1.200 m2 – 400 m2 = 800 m2  multiplicados por R$ 150,00/m2. A contrapartida financeira será igual a  800 x 150 =  R$ 120.000,00

IBI) Cf = 1,4 x 1,0 x 2.000/ 1   =  R$ 2.800,00 por m2 adicional. O empreendedor necessita construir 1.200 m2, ou seja  CA 3. Portanto deverá adquirir a diferença entre CA3 e CA b o que equivale como no caso anterior a 1.200 m2 – 400m2 = 800 m2. Sendo o valor da contrapartida por m2  igual a 2.800 o contrapartida financeira total será igual a  800 x 2.800 = R$ 2.240.000,00

Vejamos agora o cálculo da contrapartida financeira para fins residenciais.

Suponhamos projetos residenciais multi-familiares com área superior a 70m2 e a mesma diferença de preços do caso anterior mas substituindo o Itaim Bibi pelo Alto de Pinehrios. Teremos o seguinte:

AA) Cf = 0,60 x 1,0 x 500/1  =  R$ 300,00 por m2 adicional

Se o empreendedor necessitar de 1.200 m2 terá que pagar a diferença entre 1.200 (CA3) e 400 (Cab) = 800 m2. Sendo o valor da contrapartida por m2 = 300,00  a Contrapartida financeira será igual a R$ 240.000,00

AP) Cf = 1,2 x 1,0 x 2.000/ 1   =  R$ 2.400,00 por m2 adicional. Se o empreendedor necessitar os 800 m2 adicionais como no caso anterior terá de pagar como contrapartida financeira o equivalente a  800 x 2.400,00 = R$ 1.920.000,00.

A receita obtida com contrapartidas financeiras da outorga onerosa começa a ser registrada em 2005. A demora na entrada de receitas entre a aprovação do Plano Diretor (2002) e os primeiros pagamentos da outorga onerosa foi causada não apenas pelo fato da aprovação da nova lei de zoneamento ter sido realizada apenas em 2004 como também ao fato de empreendedores imobiliários terem realizado um estoque de licenças de construção aprovadas segundo as normas anteriores que os isentava do pagamento da outorga onerosa. Além disso, o ciclo imobiliário somente começa a se recuperar em São Paulo a partir de 2005 o que também deve ter contribuído para a baixa arrecadação de contrapartidas financeiras por outorga onerosa entre 2004 e 2006.

A receita correspondente à outorga onerosa entre 2005 e nov. 2009 é apresentada no quadro abaixo:

Outorga onerosa de potencial construtivo adicional: receita no município de São Paulo entre 2005/nov 2009.

Observa-se que a receita aumenta até 2008 e depois se estabiliza provavelmente devido à crise de 2009 quando o Pib no Brasil retrocedeu 0,2%.

A Destinação e utilização dos recursos oriundos das contrapartidas financeiras da outorga onerosa.

Os recursos obtidos pelas contrapartidas financeiras da outorga onerosa são encaminhadas ao Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) criado com a finalidade de implementar planos e projetos urbanísticos e ambientais integrantes ou decorrentes do PDE e direcionadas de acordo com as prioridades estabelecidas pelo seu Conselho Gestor( *) O Conselho Gestor é constituído pelo Secretário Municipal de Planejamento (presidente) e pelos secretários municipais de   Finanças; do Verde e do Meio Ambiente; de Habitação; de Infra-Estrutura Urbana e Obras; do Governo Municipal; de Coordenação das Subprefeituras; de Transportes; de Cultura e de três representantes do Conselho Municipal de Política Urbana – CMPU.

Até setembro de 2008 haviam sido aprovados projetos de construção de parques lineares – 15 –  no valor de 42,5 milhões de reais;  melhorias de calçadas e ruas no valor de 21,2 milhões de reais; obras de drenagem e saneamento no valor de 108 milhões de reas; implantação de equipamentos urbanos comuniátios no valor de 21,2 milhões de reais; regularização de loteamentos no valor de 50 milhões de reais; recuperação do patrimônio histórico cultural ( Praça das Artes e Vila Itororó) 37,0 milhões de reais.

(*) – Os recursos do FUNDURB são constituidos por dotações orçamentárias, empréstimos ou operações de financiamento internos e externos, contribuições e doações de entidades internacionais, outorga onerosa do direito de construir e dos rendimentos obtidos com a aplicação de seu próprio patrimônio.

Os avanços na instituição dos coeficientes básico e máximo e a redução dos direitos de construir.

O Plano Diretor estratégico de 2002 estabelecendo os coeficientes básico e máximo e a outorga onerosa pelo uso do potencial construtivo existente entre ambos, na prática retirou de proprietários de imóveis direitos que os mesmos detinham pela legislação anterior. Ou seja, o Plano Diretor Estratégico de 2002 negou a existência de direitos adquiridos àqueles proprietários de imóveis que tinham coeficientes de aproveitamento superiores ao que veio a ser estabelecido como básico. O Plano Diretor de 2002 levou à prática o conceito de função social da propriedade territorial que transforma o direito de construir em atribuição do poder público e não algo inerente ao direito de propriedade privada do solo urbano (**). Sendo uma atribuição do poder público os direitos de construir podem ser reduzidos ou ampliados aos proprietários privados dependendo do interesse publico relacionado com a dinâmica do desenvolvimento urbano.

Na proposta de Plano Diretor apresentada à Câmara de Vereadores em S. Paulo em 1991 o princípio do coeficiente de aproveitamento único (e igual a 1) foi introduzido mas a proposta não foi aprovada pelo Legislativo. Cerca de dez anos depois, na discussão da proposta do Plano Diretor que veio a ser aprovado em 2002, a resistência de vários setores relacionados com o mercado imobiliário também ocorreu. Mas o interessante é que setores da área financeira do próprio governo municipal tinham restrições à medida.

(**) – A propriedade privada do solo é um obstáculo a ser vencido pelo capitalista produtivo que nele deseja valorizar seu capital e necessita pagar ao proprietário por tal uso. A produção capitalista requer um “lócus” onde o trabalho possa ser realizado e este demanda por sua vez um tempo ou uma duração. No caso da indústria da construção o uso do solo ocorre de forma  absoluta não apenas porque sua ocupação é necessária durante o processo de trabalho como também porque  o próprio produto do trabalho permanece no solo por tempo indeterminado. Mas o caráter contraditório da propriedade privada surge quando embora a mesma seja um obstáculo a ser vencido para a criação de valor ela torna-se necessária como forma de manutenção da riqueza acumulada pelo capital produtivo.

Consideravam que se houvesse rebaixamento generalizado do coeficiente de aproveitamento dos terrenos seu valor de mercado diminuiria e haveria redução da receita do IPTU.

Como essa desvalorização ocorreria no conjunto do estoque de terrenos não edificados (e também nos edificados, pois o imposto é resultante da soma da alíquota aplicada  sobre   o valor da parte edificada e sobre o valor do terreno) e de uma só vez, esta perda não seria compensada pelos recursos originados no pagamento das contrapartidas financeiras de cada projeto aprovado e que necessitasse de coeficientes de aproveitamento superiores ao básico. Tais contrapartidas  viriam pouco a pouco no ritmo do lançamento de projetos do mercado imobiliário. Em outras palavras, a desvalorização dos terrenos e a conseqüente queda na receita do IPTU ocorreria no estoque do total de terrenos urbanos do município e a recuperação das receitas ocorreria no fluxo na medida em que os projetos de outorga onerosa fossem sendo aprovados. Isto poderia representar uma perda de receita tributária pelo município e o setor financeiro do governo municipal não via esta possibilidade com bons olhos.

Na realidade a perda de receita tributária parece não ter ocorrido porque embora o preço de mercado possa ter acusado ligeira queda, como o IPTU é calculado tomando por base o valor da Planta Genérica de Valores e este é geralmente inferior (em alguns casos bem inferior especialmente quando o mercado imobiliário encontra-se aquecido) ao preço de mercado há uma margem que permite que os preços de mercado retrocedam sem que isso afete a arrecadação do IPTU. Na realidade como os preços dos terrenos sofrem consideráveis oscilações dependendo dos ciclos do mercado imobiliário estas diferenças de preço causadas pela redução do coeficiente de aproveitamento parecem não terem sido percebidas nem pelos proprietários de imóveis e tampouco pelos empreendedores imobiliários, a julgar por algumas entrevistas exploratórias feitas com os estes últimos.

Entrevistas com empreendedores imobiliários.

Realizamos seis entrevistas exploratórias com empreendedores imobiliários à respeito da questão da outorga onerosa. Embora permeadas pela preocupação dos mesmos em não liberar informações que pudessem revelar a concorrentes sua estratégia de mercado e/ou sua expertise na elaboração de produtos imobiliários estas entrevistas permitiram reforçar a percepção que:

a) Antes da aprovação do Plano Diretor estratégico em 2002 as empresas exerceram o que eles mesmo chamam de “direito de protocolo” que significa protocolar projetos ( obtendo a respectiva licença na Sehab – Secretaria Municipal de Habitação) beneficiando-se de coeficientes de aproveitamento anteriores antes que os mesmos fossem rebaixados. Como o alvará de execução é válido por 3 anos e os projetos podem ser modificados dentro deste prazo, (sem contudo alterar as taxas de ocupação e os coeficientes de aproveitamento), os empreendedores tinham estoque de projetos com licenças  até 2005 ano  no qual tem início o registro de receitas da outorga onerosa.

b) Os preços dos terrenos parecem não ter caído em função da existência da outorga onerosa. Nas vezes em que o argumento da outorga onerosa foi  apresentado na mesa de negociação entre o empreendedor e o proprietário  argumento nas raras vezes em que foi utilizado não influiu no resultado final da negociação. Em outras palavras, o vendedor não reduziu (na negociação) o preço demandado por esta razão, não havendo registro (entre os entrevistados) de terrenos cujos preços baixaram em virtude da redução do coeficiente de aproveitamento. Por outro lado, a cobrança da outorga onerosa parece não ter afetado a lucratividade das empresas. Segundo um empresário entrevistado, “Ela não compromete a rentabilidade; erro de produto sim, compromete”.

Como não existe um preço de balcão para os terrenos, pois cada caso é um caso, o preço dos terrenos dependerá em grande medida da dinâmica da demanda e do clima da negociação entre as partes. Como a demanda  depende da fase do ciclo imobiliário atravessado, uma fase de expansão do ciclo determinará uma tendência de elevação de preços o que poderá anular qualquer movimento descendente dos mesmos em função da cobrança da outorga onerosa. Outra dificuldade para que os efeitos da cobrança da outorga onerosa na queda de preço dos terrenos possa ser nitidamente identificada é que em grande parte das transações entre proprietários e empreendedores imobiliários os primeiros não vendem apenas terrenos, mas também as edificações construídas sobre os mesmos. É difícil saber quanto vale uma e outra coisa. Para os empreendedores imobiliários o que vale é o terreno (a construção nela existente é mais um custo – o de demolição), mas para o proprietário a casa tem um valor que deve ser compensado no preço final da transação. Esta circunstância cria certamente um véu que impede – na prática –  uma mensuração mais precisa dos efeitos da outorga onerosa sobre o preço dos terrenos.

O Estoque de Área de Construção Adicional.

O Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo estabeleceu um máximo de área construída tanto para fins residenciais como não residenciais. Para fins residenciais o PDE admite um total de quase 7 milhões de m2 ( 6,914 milhões de m2) de área de construção adicional sendo que até janeiro  de 2010 2.566 mil m2 já haviam sido utilizados representando cerca de 37 % do total. No caso de áreas não residenciais o PDE admite um total de 2.849 milhões de m2 adicionais dos quais 363 mil m2 haviam sido consumidos até janeiro  de 2010 representando cerca de 13% do total. Mesmo considerando que a potencialidade construtiva tanto para fins residenciais como não residenciais não computa o potencial construtivo nos perímetros das 13 Operações Urbanas Consorciadas não resta dúvida que o município marcha rapidamente para o esgotamento do potencial construtivo para fins residenciais.

Considerações finais

A aprovação de um coeficiente de aproveitamento básico e um máximo no Plano Diretor Estratégico de 2002 em S. Paulo parece não ter provocado um impacto negativo nos preços dos terrenos que perderam direitos de construção.

A fixação de um estoque máximo de potencial construtivo proporcionando aos agentes um horizonte quantitativo para o esgotamento da oferta parece ter provocado uma tendência de elevação nos preços dos terrenos devido a aceleração da demanda diante do  processo “ compremos agora antes que o estoque se esgote”. De fato, em janeiro de 2010 o estoque de potencial construtivo para fins residenciais como já assinalamos já se havia esgotado em 15 dos 93 distritos da cidade de S. Paulo, e para fins não residenciais em 5 distritos.

A arrecadação  de contrapartidas financeiras tem crescido a partir de 2005 e até  novembro de 2009 haviam sido arrecadados cerca de 420 milhões de reais.

Depois da aprovação do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (2002) em todo o seu território se aplica o princípio da outorga onerosa e do solo criado. Se uma edificação ultrapassa o coeficiente de aproveitamento básico e deseja edificar até um máximo de 4 deverá pagar uma contrapartida financeira ao poder público.

Ao contrário das receitas do IPTU que tem uma existência contínua no tempo as contrapartidas financeiras oriundas da outorga onerosa se extinguirão quando o potencial adicional de construção determinado no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo se esgotar.  O fluxo destes recursos financeiros não será, portanto, contínuo. Aliás, como mostramos anteriormente em alguns setores da cidade o estoque já se esgotou e, portanto, a cidade já alcançou, naquelas áreas, seu perfil definitivo no que se refere a densidade de construção. No entanto, alterações futuras no Plano Diretor poderão conceder a estas áreas potencial construtivo maior, tudo dependendo das recomendações técnicas e condições políticas para que tal mudança se viabilize. Nesse caso, o grande perigo é que motivações de aumento na arrecadação suplantem as recomendações urbanísticas e as limitações de infra-estrutura, especialmente de transporte e tráfego.

O Plano Diretor Estratégico de 2002 mostrou também que através do princípio da função social da propriedade a legislação urbanística pode separar claramente o direito de propriedade do direito de construir. Nesse caso a tese dos direitos adquiridos não se sustenta não podendo se sobrepor   ao interesse público, ou possuir hierarquia superior à função social da propriedade. Portanto, direitos de construir existentes podem ser reduzidos sem que o proprietário do solo tenha direito à  indenização pecuniária por mera frustração de expectativas.

BIBLIOGRAFIA

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