A Dinâmica da Oferta de Terrenos Urbanos:
Análise preliminar dos dados da PGV de 2016 do Município de São Paulo.
2ª Parte – 15 de maio de 2018
Introdução
Na primeira parte deste trabalho (*) analisamos os terrenos vacantes registrados na PGV de 2016 e constatamos a existência de 108.396 unidades nesta condição ocupando área de 81,4 milhões de m2 (1).
Nosso intuito foi avaliar a influencia que uma estrutura fundiária mais ou menos concentrada poderia ter sobre a formação de preços da terra e/ou a resistência à interferências do poder publico no planejamento territorial especialmente no relacionado com direitos de construir.
Selecionamos inicialmente duas categorias de proprietários de terrenos vacantes: pessoas físicas e empresas imobiliárias. Ambas representariam a oferta imediata de terrenos urbanos, sendo titulares de 91.708 terrenos equivalentes a 84,6% do número total existente, ocupando 50,6 milhões de m2, ou 62,1% deste total.
(*) – WWW.sandroni.com.br ‘Urban development papers’ – A Dinâmica da Oferta de Terrenos Urbanos: análise preliminar dos dados da PGV de 2016 do Município de São Paulo, 1ª Parte.
Os 12.403 terrenos pertencentes a imobiliárias encontravam-se concentrados nas mãos de 2.682 empresas.
Em média cada imobiliária possuía 4,6 terrenos com área média total de 5.085m2 cada uma.
O elevado numero de terrenos pertencentes a pessoas físicas (79.305) e também o relativamente elevado numero de empresas imobiliárias (2.682) poderia dar a impressão que a propriedade territorial de áreas vacantes estaria desconcentrada não havendo controle da oferta de terrenos por um numero pequeno de proprietários pessoas físicas ou mesmo de pessoas jurídicas ( empresas imobiliárias).
Mas, é possível que muitos proprietários pessoas físicas que detém uma quantidade elevada de terrenos e de área pertençam a uma mesma família e/ou são ao mesmo tempo proprietários de empresas imobiliárias. Dessa forma, o controle da oferta de terrenos vacantes não estaria tão desconcentrada como a análise da 1ª Parte deste estudo indicaria. Nesta 2ª Parte apresento alguns dados à respeito.
Por outro lado existem indícios que os terrenos de maior área nas mãos de proprietários privados estão localizados em áreas periféricas pouco atraentes para investimentos de empreendedores imobiliários, e por tanto, sem grande capacidade de influir sobre a formação de preços.
Os dados abaixo relacionando os 7 proprietários (as) privados (as) com terrenos de mais de 100 mil m2 e seus respectivos preços dão uma ideia da localização dos mesmos:
O ANEXO I mostra onde se encontram estes terrenos com a exceção do terreno F que não foi possível localizar.
Anexo I – Localização aproximada dos terrenos de mais de 100.000 m2 em mãos de proprietarios privados;
A – 576 mil R$ 278 m2 B – 345 mil R$ 278 m2 C – 200 mil R$ 583 m2
D – 136 mil R$ 65 m2 E – 126 mil R$ 485 m2 F – 121 mil R$ 131 m2
G – 118 mil R$ 90 m2
Observa-se que apenas os terrenos C e E tem preços do m2 superiores a R$ 300,00, e outros dois, o D e o G preços inferiores a R$ 100,00 estes entre os mais baixos consignados pela PGV. Aliás, a PGV registrava a existência de 13.284 terrenos ocupando área de 9,5 milhões de m2 nesta faixa de preços – a mais baixa de todas – o que representava 16,7% e 24,8% respectivamente do total em mãos de pessoas físicas.
O numero elevado de empresas imobiliárias (2.682) poderia mascarar o fato que várias delas embora apareçam com nomes e CNPJs distintos pertençam a uma mesma “holding”, ou a um mesmo proprietário ou grupo de proprietários.
A PGV não fornece dados que permitam esta identificação. No entanto por meios indiretos (Internet, publicação de balanços etc.) cruzando nomes de proprietários de terrenos PF e donos e/ou diretores de empresas imobiliárias obtivemos alguns resultados interessantes mas que devem ser considerados como preliminares e sujeitos a ulterior retificação e/ou ampliação.
Um exame dos nomes de proprietários pessoas físicas evidenciou que pelo menos 56 eram ao mesmo tempo donos, sócios, ou diretores de empresas imobiliárias. Inclusive dois deles entre os 7 mencionados anteriormente como sendo proprietários de terrenos com mais de 100.000 m2.
Estes 56 nomes detinham 2.721 terrenos ocupando uma área de 2.726.899 m2 e por tanto cada um possuindo em média 48 terrenos, com área média de 1.000m2. Esta superposição significou que 3,4% do total de terrenos pertencentes a pessoas físicas e 7,1% de sua área seriam na realidade controlados por empresas imobiliárias.
Estes dados sugerem que a quantidade e área de terrenos controlados por empresas imobiliárias é maior do que os dados extraídos diretamente da PGV mostram. É provável que o número de proprietários/terrenos pessoas físicas e que ao mesmo tempo participam de empresas imobiliárias seja também maior. Um estudo de identificação mais detalhado poderia aprofundar nosso conhecimento sobre esta situação.
De qualquer forma, ainda que a participação de empresas imobiliárias no número total de terrenos vacantes e da área por eles ocupada seja maior do que os registros diretos da PGV indicam, existem indícios (especialmente fotos aéreas a partir de 1958) que nos locais mais valiosos da cidade como nos perímetros das Operações Urbanas Faria Lima e Água Espraiada, tais terrenos se classifiquem como de 2ª geração. Ou seja, terrenos já ocupados por algum tipo de construção adquiridos por empresas imobiliárias, ou pessoas físicas (sócios, diretores, proprietários destas empresas) com a finalidade de realizar ali novos projetos aumentando a densidade e/ou mudando seu uso.
A Participação do Setor Público: os 3 entes federativos na oferta de terrenos vacantes no Município de São Paulo.
Vejamos qual é a participação do setor publico, tanto administração direta como indireta na propriedade de terrenos vacantes na cidade de São Paulo.
Se excluirmos àqueles pertencentes a Pessoas Físicas e/ou Empresas Imobiliárias, a participação dos demais (classificados como “outros” na 1ª Parte deste estudo) era a seguinte:
Numero de terrenos –15,4%
Área Ocupada – 37%
A participação dos três entes federativos (União, Estados e Municípios inclusive empresas publicas) neste conjunto, isto é no total de terrenos não pertencentes a Pessoas Físicas e/ou Empresas Imobiliárias era:
Numero de terrenos – 43,2%
Área Ocupada – 59,0%
Na PGV de 2016 os Governos Municipal, Estadual e a União possuíam diretamente ou através de empresas/entidades públicas 18.411.877m2 distribuídos em 7.212 terrenos (N). A divisão entre os entes federativos era a seguinte:
No Governo Municipal destacavam-se 3 empresas públicas:
No Governo Estadual destacavam-se 9 empresas/entidades publicas:
No Governo Federal destacavam-se 4 empresas/ entidades publicas:
Se considerarmos somente a área de terrenos vacantes (77Km2) existente na área urbana de terrenos do município (591 km2), a maior parte encontrava-se em regiões periféricas. Estes dados sugerem que a oferta de terrenos urbanos para novas construções teria duas origens: a) terrenos que chamaremos de 1ª geração (grande parte dos 77 Km2), isto é, aqueles que desde a fundação da cidade não foram ainda ocupados com usos urbanos, e b) terrenos de 2ª geração, (2) isto é, aqueles que ocupados com determinado uso e densidade são adquiridos por empresas imobiliárias, cujo objetivo é usar os respectivos terrenos. As construções existentes são demolidas, os terrenos tornam-se vacantes por algum tempo dando lugar a novas edificações com maior densidade e/ou mudança de uso.
Os terrenos do primeiro tipo tendem a se esgotar: a possibilidade de transformar terrenos rurais do município em urbanos é remota uma vez que os primeiros se superpõem à áreas de proteção ambiental.
Os do segundo tipo oferecem maior potencialidade, mas dependem de um processo de renovação urbana cujo ritmo por sua vez vincula-se a uma serie de fatores difíceis de estimar. Podemos afirmar, no entanto, que os diferenciais de densidade existentes determinam em grande medida este movimento de renovação urbana. As áreas de baixa densidade e mais próximas das novas centralidades nas quais os preços dos terrenos superam o que esta neles construído serão as preferidas pelos empreendedores imobiliários para este processo de renovação.
É interessante notar que entre 1991 e 2015 dados da Prefeitura indicam que a área ocupada por terrenos vacantes reduziu-se de 151 milhões de m2 para 77 milhões. Provavelmente a maior parte destas áreas vacantes utilizadas (74 Km2) era constituída por terrenos de 1ª geração. No entanto, alguns terrenos vacantes de 2ª geração podem ter sido contabilizados quando do momento da apuração, especialmente nas áreas mais valorizadas da cidade. Os dados proporcionados pela PGV não permitem uma estimativa mais precisa desta participação, isto é, quanto destes 77 Km2 de terras vacantes é constituída por terrenos de 1ª geração. Além das fotos aéreas mencionadas anteriormente, entrevistas realizadas com empresas imobiliárias que desenvolvem seus projetos nos bairros mais valorizados da capital evidenciam, no entanto, o uso preponderante de terrenos de 2ª geração.
O Estoque de Terrenos Vacantes e a questão da Especulação.
Durante os anos 80 algumas pesquisas foram realizadas e textos produzidos sobre a magnitude e a participação dos terrenos vacantes no total da área urbana do município.
A proliferação de favelas durante as décadas anteriores, a expansão demográfica tanto pelo crescimento vegetativo quanto pela expansão migratória provocaram não poucos conflitos relacionados com a ocupação do solo na medida em que anéis antes considerados periféricos e onde viviam os mais pobres tornaram-se objeto da demanda de setores mais ricos e tenderam a constituir novas centralidades.
A valorização destes terrenos tornou inviável a permanência destas famílias seja porque não eram proprietárias e pagavam aluguel onde viviam e estes aumentaram com a valorização das áreas, seja porque simplesmente ocupavam terrenos privados sujeitos a sentenças de reintegração de posse. Um intenso processo de exclusão social se desencadeou e anéis periféricos mais distantes foram formados.
Além disso, numa década de intensa inflação comprar e/ou manter propriedades fundiárias era uma forma de se defender da desvalorização monetária. Em síntese, alguns preferiam manter seu patrimônio como propriedade fundiária, pois esta constituía uma das melhores formas de reserva de valor. Este processo de aquisição de propriedade territorial não consistia em ação especulativa clássica – comprar barato, pressionar o governo por instalação de infraestrutura, esperar a valorização e então vender – mas simplesmente um instrumento defensivo de manutenção de valores patrimoniais que na forma monetária se esvaiam com a inflação galopante.
Conhecer quanta terra (vacante) se encontrava disponível deixava de ser uma questão meramente geográfica, topográfica ou estatística para tornar-se uma questão social e política de grande importância.
A ideia subjacente é que a terra vacante em mãos de proprietários privados – além das ações de denuncia – poderia eventualmente ser desapropriada e utilizada em planos de reforma urbana e/ou em projetos sociais para acomodar as populações de baixa renda, especialmente aquela que estava sendo empurrada para anéis periféricos mais distantes. Na esteira desta questão proliferou entre alguns acadêmicos tendência de considerar toda a terra vacante como destinada a práticas especulativas. Veremos em seguida exemplos desta abordagem.
Os resultados foram os seguintes:
N – Quantidade de terrenos
Observa-se que a área de terrenos vacantes ocupados pela União, Estados e Municípios em 1983 era superior à existente 33 anos e a diferença devia ser maior, pois os dados de 1983 não incluíam terrenos menores de 2.000m2.
No que se refere à quantidade de terrenos pertencentes a cada ente a situação se invertia: ela era menor em 1983 do que em 2016 embora isso decorra certamente do fato de que no montante de 1983, como assinalamos, não terem sido incluídos os terrenos menores de 2.000 m2.
Aliás, a partir dos anos 80 as estimativas da quantidade de terrenos vacantes e especialmente da área ocupada pelos mesmos admitem certa convergência sendo possível que grande parte dos estudos tenha utilizado como referencia os dados proporcionados pela Emplasa.
Milton Santos em seu livro “Metrópole Corporativa Fragmentada” (3) realiza um levantamento de estudos sobre terras vacantes em São Paulo e cita vários autores como Milton Campanário, Lucio Kowarick, Pedro Jacobi entre outros. Um texto de Milton Campanário baseado no Sumário de Dados de 1987 v. 3 pág. 15 da Emplasa, informava que em 1976 os vazios urbanos na cidade de São Paulo somariam 246 Km2 de uma área urbana total de 561 Km2 e, portanto, naquela data a cidade contaria com 315 Km2 de área construída. Embora a maioria destes terrenos vagos se encontrasse na periferia (cerca de 85% da área total) em outro estudo este autor em conjunto com Lucio Kowarick, afirma que “a terra retida para fins especulativos… atinge, em São Paulo, 43% da área disponível para edificação”.
De onde surge esta porcentagem? Dos dados da Emplasa anteriormente citados: 246 Km2 / 561 Km2.
Não se esclarece se os dados da Emplasa incluem todos os terrenos ou apenas aqueles superiores a determinado tamanho como aconteceu na publicação de 1983.
Mas, o que nos parece impróprio é considerar que todos os terrenos vazios seriam retidos com fins especulativos (no caso 43% da área disponível para edificação) sem ponderar o caráter funcional dos terrenos especialmente aqueles em mãos de empresas públicas que produzem bens como energia elétrica ( linhas de transmissão, ver ANEXO II), saneamento (aterros sanitários, e tratamento de esgotos), água, moradia popular ( COHAB, CDHU) transportes (Metro, RFFSA) e terrenos de propriedade direta da Prefeitura Municipal, do Governo Estadual ou mesmo da União.
Aliás, Smolka (4) advertia em 2002 em publicação específica sobre vazios urbanos que, “Ocurre que no todos los vacíos son resultado de la retención especulativa. Una de las motivaciones originales para el desarrollo del proyecto que redundo en la publicación del presente libro fue, justamente, la de superar aquella visión simplista y reduccionista de la cuestión.”
Outro autor citado por Milton Santos é Pedro Jacobi. Em artigo publicado na revista Espaço e Debates (5) este autor baseando-se em reportagem do jornal Folha de São Paulo de 10/06/1981 assinala que “Na cidade de São Paulo, a terra ociosa atinge mais de 24.250 hectares o que representa aproximadamente 45% da terra total existente no município. Toda a terra ociosa localizada no centro e nos anéis intermediários dispõe de todos os serviços urbanos, representa aproximadamente 25% do total de áreas ociosas que estão estocadas com fins especulativos”.
Chama a atenção que este autor não especifique de onde o jornal Folha de S. Paulo extraiu estes dados. Além disso, se estes 242 km2 (24.250 ha.) constituem 45% da “terra total existente no município”, o município teria uma área total de 537 km2: ele estaria se referindo certamente à área urbana do município.
Mas, a porcentagem de área destinada “à especulação” seria quase equivalente à do estudo de Campanário e Kowarick mencionada anteriormente.
Contudo, o maior equívoco, como já assinalamos, reside em identificar todo e qualquer terreno vazio como destinado à especulação.
No livro citado de Milton Santos o autor inclui também estimativas de Nádia Somekh (1986) indicando que 39,8% da terra urbana seria formada por terrenos vagos, e Celine Sachs (1987) louvando-se em documento da Cogep (1977) registraria um percentual de 43,85%, enquanto G. Mathias (1985) arredondaria este percentual para 45%, embora as autoras e o autor mencionado não vinculem a existência de terrenos vacantes a processos especulativos (6).
Conclusões
Os dados que examinamos até agora indicam que a oferta de terrenos vacantes para construção vem diminuindo bastante nas ultimas décadas. Como assinalamos a área ocupada por eles, segundo dados da Prefeitura diminuiu de 151 Km2 em 1991 para 77 em 2015. Se considerarmos os distritos das zonas Oeste, Sudoeste e Centro, veremos que a quantidade de áreas vacantes de 1ª geração é bem pequena sendo que nestes casos o mais frequente é a oferta de terrenos vacantes de 2ª ou em casos mais raros de 3ª geração.
Embora um movimento especulativo possa existir constitui um grande equívoco considerar que a totalidade dos terrenos vacantes são terrenos destinados a fins especulativos. Seria enorme desatino considerar, por exemplo que os 2,5 milhões de m2 pertencentes ao CDHU, ou os 1,4 milhões de m2 pertencentes à COHAB, sejam áreas destinadas à especulação; ou mesmo os quase 350 mil m2 pertencentes à Eletropaulo (grande parte áreas de suporte para as linhas de transmissão ver ANEXO II) seriam mantidos pela empresa com finalidades especulativas.
Além disso, no Brasil onde a taxa de juros é das mais elevadas do mundo imobilizar capital na compra de terras (à espera de valorização) pode não ser um negocio rentável. Algumas empresas imobiliárias, é verdade, formaram em anos recentes estoque de terrenos, mas não para revendê-los e sim para usá-los em seus próprios projetos construtivos de acordo com o planejamento e estratégia empresariais características de cada uma.
Embora a desconcentração da propriedade fundiária seja menor do que os dados indicam, se considerarmos apenas os proprietários privados pessoas físicas e empresas imobiliárias (pessoas jurídicas), não existem indícios de controle do mercado por parte destes grupos de proprietários a ponto de influir na determinação dos preços dos terrenos. Nas áreas mais caras da cidade especialmente nos distritos de Consolação, Pinheiros, Alto de Pinheiros, Vila Mariana, Itaim Bibi, Moema, Jardim Paulista, Perdizes, Santo Amaro e outros do sudoeste as empresas imobiliárias utilizam majoritariamente terrenos de 2ª geração para a realização de seus projetos como evidenciam fotos aéreas tiradas desde 1958.
Nesse caso há uma nítida separação entre os proprietários de terra, em geral moradores em residências uni familiares de baixa densidade cujos imóveis são adquiridos por empreendedores imobiliários com a intenção de utilizar nos respectivos terrenos maior potencial construtivo e eventualmente mudar o uso.
No caso de São Paulo a configuração anterior, isto é, a separação entre proprietários de terra e empreendedores imobiliários torna menos difícil a introdução de medidas que limitem direitos de construir, ou mesmo de reduzi-los como aconteceu a partir do Plano Diretor Estratégico de 2002 e sua revisão em 2014 com o estabelecimento de um coeficiente de aproveitamento básico igual a 1 para todo território urbano.
NOTAS
(1) – O Portal da Prefeitura “Infocidades” registra uma área de 77,8 milhões de m2 de terrenos vacantes em 2015. Paula Santoro, Pedro Mendonça e Debora Ungareti, no texto “O papel das Terras Publicas” publicado em “Cidade Estado e Capital” org. por R. Rolnik et. al. (S.Paulo FAUUSP 2018) fazem uma análise inconsistente dos dados da PGV de 2016.
Estimando a quantidade de área possuída pelos 50 maiores proprietários, aparentemente não separam terrenos vacantes de terrenos ocupados, e nem depuram terrenos com múltiplos proprietários para evitar a dupla contagem. O resultado destes cálculos é uma área superior a 100 milhões de m2 de terrenos supostamente vacantes, cifra bem superior a registrada de 77 milhões de m2 pela própria Prefeitura para TODOS os terrenos vacantes, e também dos 81 Km2 que estimei na 1ª parte deste estudo.
As autoras e o autor salientam curiosamente que “tampouco se sabe com precisão quais estão ocupados ou não e o quanto estão ocupados”. Embora trabalhosos para serem encontrados estes dados estão discriminados na PGV! Além disso, o grupo afirma que se forem reunidos todos os terrenos controlados pelo setor publico (os três entes federativos) seria “possível fazer uma relevante reforma fundiária, utilizando apenas terras públicas”. Mesmo sem saber o que seria esta “reforma fundiária”, o texto não dedica a mínima atenção à funcionalidade que a maioria dos terrenos vacantes podem ter especialmente para as empresas públicas prestadoras de serviços. Para não mencionar a Cohab e o CDHU cujos terrenos são destinados à construção de habitações de interesse social e equipamentos sociais, tomemos o caso da Eletropaulo (que as autoras erroneamente incluem como empresa pública) que possui mais de 350 mil m2 de terrenos vacantes, mas a maior parte constitui a base por onde passam as linhas de transmissão de energia elétrica!
(2) – Existem casos bem menos frequentes de terrenos de 3ª geração, isto é terrenos que se tornaram vacantes depois de duas construções e/ou usos diferentes.
(3) – Santos, Milton. “Metrópole Corporativa Fragmentada”, págs. 32 e 33, Edusp, 2ª Edição São Paulo 2009.
(4) – Smolka, Martim, in “Tierra Vacante en Ciudades Latinoamericanas”, Nora Clichevsky Ed., Prologo, Lincoln Institute of Land Policy, 2002.
(5) – Exclusão urbana e lutas pelo direito à moradia, Espaço e Debates n.7 págs. 53-69, São Paulo, 1982.
(6) – Santos, M. op. cit. nota de rodapé 4, pg. 40.